CASTRO, Maria Helena Guimarães de. O INEP ontem e hoje. In: Um Olhar para o Mundo - Contemporaneidade de Anísio Teixeira, Rio de Janeiro, 2 set. 1999. Rio de Janeiro, UFRJ/CFCH/PACC, Fundação Anísio Teixeira, 1999.
O INEP ontem e hoje*
Maria Helena Guimarães de Castro**
Fundado em 1937, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) tem desempenhado um papel da mais alta relevância no desenvolvimento do sistema educacional brasileiro. Ao longo da sua história de mais de seis décadas, esta instituição mostrou grande capacidade de sobreviver às vicissitudes da administração pública e de superar desafios em diversos contextos históricos e sociais, assumindo funções bem distintas em cada época. Concebido originalmente como órgão de pesquisa para assessorar o Ministério da Educação e Saúde, na prática logo se tornou um órgão executor da política educacional, perfil que alcançaria maior expressão durante o período em que foi presidido por Anísio Teixeira, de 1952 a 1964. No final dos anos 60 e sobretudo nas décadas de 70 e 80, o INEP ganhou nova configuração, passando a atuar mais como uma agência de fomento à pesquisa especializada na área educacional.
Depois de permanecer no limbo no final dos anos 80 e início da década de 90, tendo sido seriamente ameaçado de extinção no curto e tumultuado governo Collor, o INEP foi virtualmente refundado em 1997, quando assumiu como missão a produção e disseminação de informações para subsidiar as políticas educacionais dos diferentes níveis de governo. Este novo perfil institucional responde às necessidades mais recentes da educação brasileira, dando suporte aos esforços para a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis. O espaço de atuação do novo INEP começou a ser delineado com as reformas conduzidas pelo Ministério da Educação a partir de 1995, fortemente orientadas pela descentralização das políticas de educação básica. Com a redefinição das competências e responsabilidades dos três níveis de governo, efetivada por meio da Emenda Constitucional nº 14 e da nova LDB (Lei nº 9.423, de 20 de dezembro de 1996), emergiu com maior nitidez o novo papel a ser desempenhado pelo INEP, como órgão responsável pelo desenvolvimento de sistemas nacionais de avaliação e da produção das estatísticas educacionais.
Este texto não tem a pretensão de analisar em profundidade a trajetória do INEP nos seus 62 anos de existência, de resto marcada por altos e baixos, como acontece com toda organização pública neste País. O seu histórico de contínuas mudanças, mais ou menos rápidas, acompanhando a sociedade e a educação do País, mereceria uma reflexão mais profunda do que permite esta rápida contextualização das diferentes compleições assumidas pelo INEP. Portanto, o enfoque principal privilegia o período de liderança de Anísio Teixeira, durante o qual a instituição alcançou grande visibilidade política, e o INEP de hoje, que retoma algumas características anteriores e resgata seu prestígio.
Ao se pesquisar as raízes do INEP de ontem, depara-se de início com um paradoxo. O Estado Novo, em 1937, abafou as lutas ideológicas em torno da educação, inclusive calando a voz de Anísio e interrompendo a sua obra. Numa posição desfavorável à escola pública, a Constituição daquele ano, ao contrário da de 1934, atribuiu ao Estado uma função simplesmente supletiva, em vez de afirmar as suas responsabilidades. Nada mais lamentável para os Pioneiros e para Anísio Teixeira.
No entanto, foi o mesmo regime, nacionalista, centralizador e autoritário, que veio a concretizar, em parte, o sonho de um "órgão para estudo geral das coisas do ensino", que, segundo Loureço Filho (1964), remontava à Constituinte do Império. Descentralizado o ensino primário e normal de acordo com o Ato Adicional de 1834, tal órgão parecia supérfluo. Porém, surgiu mais tarde a idéia de um órgão colegiado para assessoramento da administração pública. E Rui Barbosa, com a sua visão arrojada do futuro, nos pareceres à Reforma Leôncio de Carvalho, propôs não só um colegiado, mas um Museu Pedagógico. Tal órgão, à semelhança do que existia em alguns países europeus, serviria à documentação, à difusão de novas idéias, à demonstração de material didático e à coleta de estatística das escolas. Nas palavras de Lourenço Filho (1964, p. 9), esses órgãos "informavam e investigavam". Esse seria o duplo papel do INEP, uma vez criado.
No início da República, chegou-se a estabelecer o Pedagogium como "centro propulsor das reformas e melhoramentos de que carecesse a educação nacional, conforme o Decreto que o criou" (Azevedo, 1963, p. 689). O federalismo da Carta de 1891, contudo, desvirtuou e esvaziou o órgão. A União se eximia em grande parte do seu papel na educação, de tal modo que não havia sentido para uma entidade como aquela ou, na acanhada visão da época, não foi percebida uma função para o mesmo.
A Revolução de 30, os Pioneiros e o Estado Novo, todavia, partilhavam de um consenso, guardadas as diferenças entre si: a União não poderia mais se furtar a um papel relevante, fixando uma política nacional de educação e cultura. Eis, portanto, que o INEP surgiu em plena efervescência de organização da educação nacional, com os conflitos, primeiro latentes e, depois, manifestos, entre as tendências centralizadoras e descentralizadoras. Como se verá, essa será uma das tônicas da sua história, constituindo-se um desafio da instituição, que lhe deu diferentes respostas, desde a do Estado Novo à era de Anísio e desde a vigência da primeira Lei de Diretrizes e Bases até aos dias atuais.
Criado originalmente com a denominação de Instituto Nacional de Pedagogia (Lei nº 378, de 13 de janeiro de 1937), o INEP passou a desempenhar as funções de pesquisa, inicialmente exercidas cumulativamente com as de administração, da Diretoria Nacional de Educação. No ano seguinte, transformou-se no Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos como "centro de estudos de todas as questões educacionais" (Lei nº 580, de 30 de julho de 1938).
O novo órgão está subordinado diretamente ao ministro da Educação e Saúde. Suas amplas atribuições incluíam: "organizar documentação relativa à história e ao estudo atual das doutrinas e das técnicas pedagógicas, bem como das diferentes espécies de instituições educativas; manter intercâmbio com as instituições educacionais do estrangeiro; promover inquéritos e pesquisas sobre todos os problemas atinentes à organização do ensino, bem como sobre métodos e processos pedagógicos; promover investigações no terreno da psicologia aplicada à educação, bem como relativamente ao problema da orientação e seleção profissional; prestar assistência técnica aos serviços estaduais, municipais ou particulares de educação e divulgar os conhecimentos relativos à teoria e à prática pedagógica".
Bem ao gosto da arquitetura organizacional da época, não só se seguiram as Leis Orgânicas do Ensino, como foram criados diversos órgãos pioneiros de caráter mais nacional que propriamente federal: o Instituto Nacional do Cinema Educativo (1937), o Serviço Nacional de Rádio Difusão Educativa (1939), o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (1937) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (1942).
As atividades do INEP, nos primeiros anos sob a direção de Lourenço Filho, vão se apurando e deixando de lado funções legais que destoavam do seu caráter. Recebendo grande aporte do Serviço de Estatística de Educação e Saúde, a nova instituição cuidou de acumular e organizar documentação, criando, inclusive, uma hemeroteca em 1939; de realizar estudos; de prestar assistência técnica aos Estados; de capacitar pessoal e de publicar continuamente a sua produção, incluindo a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), criada em 1944. Esse é um trinômio constante durante décadas: produzir, acumular conhecimentos, publicar. Suas preocupações iam da psicologia escolar aos custos e despesas educacionais por nível de governo, no Brasil e no exterior, com enfoque comparado.
Dentre as realizações dos primeiros sete anos de vida, figuravam estudos sobre a remuneração dos professores, o levantamento da bibliografia pedagógica brasileira a partir de 1812, planos de reorganização de Secretarias Estaduais de Educação e cursos de orientação técnica aos Estados e Territórios, entre eles sobre estatística aplicada à educação e testes e medidas escolares (INEP, 1945). Percebe-se que o Instituto atuava tanto reativamente às numerosas demandas do Ministério, como, sobretudo, de maneira proativa. Numa organização centralizadora, estava a serviço do poder central e constituía um elo com os governos estaduais, prestando-lhes assistência técnica. Era como uma rua quase sempre de mão única, diferente da mutualidade do regime de colaboração intergovernamental, inserido na Constituição Federal de hoje.
1. OS RUMOS DO INEP COM ANÍSIO
Ao analisar o INEP de ontem, no quadro das comemorações do centenário do nascimento de Anísio Teixeira, cabe destacar o período de 1952 a 1964, quando este foi o seu diretor. Já contava o órgão com um respeitável acervo de realizações, quando ao falecimento de Murilo Braga de Carvalho sucedeu a nomeação de Anísio. O novo diretor pronunciou um discurso de posse que tem o sabor e a longevidade dos clássicos: partiu do presente e anteviu com lucidez o futuro, permanecendo como fonte de inspiração quase 40 anos depois. Peça que deve ser lida no original e de que este trabalho só pode dar pálida idéia, o discurso tomou como ponto de partida a nossa revolução industrial, ou melhor, "tecnológica", para assinalar o descompasso entre as transformações sociais do "atropelado crescimento brasileiro" e a escola de raízes ornamentais do período colonial (Teixeira, 1999).
A expansão desordenada e concessiva constituiu o maior foco das suas preocupações, pois dela decorria a educação que "não instrui, não prepara, não habilita e não educa". Ao analisar as conseqüências deste quadro, observava Anísio Teixeira:
"As duas saídas têm sido e são ainda: a alargada porta da função pública e as oportunidades também ampliadas da produção brasileira, uma e outras sem maiores exigências ou padrões de eficiência. Com esse aumento quantitativo das chances de emprego, público e particular, e o baixo índice de produtividade do brasileiro, em qualquer dos dois campos, pagamos a nossa ineficiência, senão simulação educacional. É por aquele preço - parasitismo do emprego público e baixa produtividade, isto é, alto custo de vida - que conseguimos fechar o ciclo e impedir, deste modo, a ruptura do equilíbrio" (Teixeira, 1999, grifado no original).
A improvisação na área educacional, na sua opinião, era o grande mal, acompanhado de "uma certa simulação técnico-científica":
"Não podemos fazer escolas sem professores, seja lá qual for o nível das mesmas, e, muito menos, ante a falta de professores, improvisar, sem recorrer a elementos de um outro meio, escolas para o preparo de tais professores. Depois, não podemos fazer escolas sem livros. E tudo isto estamos fazendo, invertendo, de modo singular, a marcha natural das coisas" (Teixeira, 1999).
A primeira Lei de Diretrizes e Bases, então em debate no Congresso Nacional e que ainda demoraria nove anos para ser aprovada, era um sopro de esperança, uma vez que procederia à descentralização administrativa da educação, superando os controles formalistas então vigentes. Fica claro, porém, que tal processo não se faria sem aperfeiçoar a capacidade técnica do Ministério da Educação. A descentralização com responsabilidade pressupunha novos instrumentos de controle e coordenação, que passariam a ser "os delicados instrumentos das verificações objetivas, dos inquéritos reveladores, da troca de informações e esclarecimentos, entre os educadores..." (Teixeira, 1999). Em vez de atos de autoridade, as sanções deveriam originar-se mais da opinião pública e da consciência educacional.
O papel do INEP seria precisamente o de auxiliar a eclosão desse "movimento de consciência nacional indispensável à reconstrução escolar" (Teixeira, 1999). Para isso era preciso passar do burocratismo, do legalismo e das opiniões para a pesquisa científica:
"Cumprir-nos-á... medir o sistema educacional em suas dimensões mais íntimas, revelando ao país não apenas a quantidade de escolas, mas a sua qualidade, o tipo de ensino que ministram, os resultados a que chegam no nível primário, no secundário e mesmo no superior. Nenhum progresso principalmente qualitativo se poderá conseguir e assegurar, sem, primeiro, saber-se o que estamos fazendo" (Teixeira, 1999).
Em que situação se achava o instituto confiado a Anísio? Órgão prestigioso, havia captado novas funções que não de pesquisa ainda no regime centralista do Estado Novo. Com a extinção da Diretoria do Ensino Primário e Normal, os recursos do Fundo Nacional do Ensino Primário transferiram-se para o INEP, que passou a construir escolas nas zonas rurais, de fronteira e de colonização estrangeira. Como parte dos recursos do Fundo era vinculada ao aperfeiçoamento de professores, o INEP criou, no Rio de Janeiro, um sistema de cursos e bolsas de estudo para o aperfeiçoamento do magistério e, também, para habilitar e aperfeiçoar pessoal para as funções de administração, documentação, inspeção, orientação e pesquisa (INEP, 1956).
O contexto jurídico-institucional havia mudado com o fim do Estado Novo e a democratização do País. Restaurada a Federação, o movimento descentralizador deixou a sua marca na Constituição de 1946. As funções dos sistemas de ensino se inverteram: o governo federal, encarregado do ensino médio e superior, passou a ter um papel supletivo, nos limites das deficiências locais, enquanto os sistemas dos Estados, a quem cabia o ensino primário e normal, isto é, a educação que não era estritamente para as elites, tornaram-se preferenciais (cf. Boaventura, 1996). A Carta Magna previa, ainda, que a União legislasse sobre as diretrizes e bases da educação nacional, estabelecendo direções, mas, sem se derramar em pormenores, deixando espaço para a competência estadual. Em princípio, portanto, não cabia mais ao Ministério da Educação exercer funções executivas, construindo escolas e capacitando pessoal para os Estados e Municípios. Competia-lhe preparar-se para exercer funções predominantemente de coordenação e liderança.
Todavia, o MEC e o INEP continuaram a desempenhar as funções tradicionais, de tal modo que, quando Anísio assumiu a direção do último, não pôde fazer cessar as atividades anteriores. Para cumprir a missão prevista no discurso de posse era preciso ampliar ainda mais o INEP. Eis porque foi criada, em 1953, a Campanha de Inquéritos e Levantamentos do Ensino Médio e Elementar (CILEME), para avaliar o seu rendimento e as condições da sua recente expansão. A sua proposta inicial era ousada e pioneira:
"Tais inquéritos educacionais exigem a elaboração de testes apropriados para medir a eficácia do ensino primário e do ensino secundário, o que envolve trabalho considerável a ser feito por laboratórios psicológicos e pedagógicos e a impressão de centenas de milhares de exemplares dos testes organizados" (Exposição de Motivos à Presidência da República, de 21 de julho de 1952, apud INEP, 1956).
Com efeito, a proposta era tão avançada para época que a CILEME, conquanto aprovada, se voltou para uma série de projetos de pesquisa relativamente independentes entre si. Para tornar viável o seu trabalho, em vez de começar pelo ensino elementar, partiu pelo ensino médio, de menores dimensões e abrangência, focalizando a escola e o seu contexto. Entrando com uma proposta e saindo com outra, Anísio patenteou mais uma vez a sua plasticidade e pragmatismo. É claro que não se tratava de flexibilidade a qualquer preço, mas sem transigência com os valores e objetivos basilares que pautavam a sua concepção do Órgão.
A essa Campanha acrescentou-se outra, ainda em 1952, a do Livro Didático e Manuais de Ensino (CALDEME), visando à assistência técnica ao professorado. Aos cursos de aperfeiçoamento se acrescentavam, portanto, os guias, para orientação de "cada professor no ensino primário e médio" (INEP, 1956). Além de reunir uma coleção admirável de livros sobre as matérias de ensino e sobre princípios e métodos educacionais, foi encomendada a elaboração de diversos manuais, como se chamavam à época.
Já que a disseminação era indispensável, foi criado em 1953 o Centro de Documentação Pedagógica, incluindo os programas da CILEME, a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e outras publicações. Mais uma vez, o Órgão unia, no mesmo ciclo, a produção de estudos e pesquisas com a documentação, como um veículo para difundir os conhecimentos produzidos.
A estrutura organizacional do INEP, porém, ainda não estava adequada aos propósitos expressos no discurso de posse. A amplitude da pesquisa não correspondia aos horizontes então desenhados para a Instituição. Mais do que insistir nas nobres funções da pesquisa, Anísio ressaltou que o Ministério, com a descentralização administrativa, precisaria modificar o seu papel, passando às "funções de liderança estimuladora e criadora da educação" (INEP, 1955). Ao INEP e aos seus estudos caberiam ajudar a eclosão do movimento de consciência nacional necessário à reconstrução escolar.
Na verdade, a Exposição de Motivos e a anexa Minuta de Decreto que criava o Centro Brasileiro e os Centros Regionais de Pesquisas Educacionais representavam a última etapa do dilatado processo que permitiria ao INEP dar o grande passo da sua trajetória. Com a habilidade dos grandes negociadores, Anísio Teixeira, ainda em 1952, conseguira fazer com que a Unesco, passasse a apoiar um "grande survey" sobre a situação educacional brasileira.
Com o apoio vital desse órgão, o Centro de Altos Estudos Educacionais, conforme foi inicialmente denominado, enveredou pelo campo das ciências sociais. Duas das suas tônicas foram a abrangência e a conexão com a prática educacional. Primeiro, a educação era vista como processo social. Segundo, os resultados da pesquisa deveriam fundamentar políticas institucionais e chegar aos professores de todo o Brasil. Como a literatura documenta bem - e não seria possível reproduzir no âmbito deste trabalho - o Órgão se inseria no coração do Ministério como produtor de pesquisas, construindo uma ponte que o ligava aos diversos escalões decisores, desde os dirigentes ministeriais até aos professores e administradores escolares (cf. INEP, 1956, p. 42).
O Decreto nº 38.460, de 28 de dezembro de 1955, que criou o Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais e os Centros Regionais, esmerou-se em detalhes e reuniu atividades novas e antigas, como a biblioteca, o serviço de documentação e informação pedagógica, o museu pedagógico, os serviços de pesquisa, os cursos, estágios e aperfeiçoamento do magistério, serviços de educação audiovisual e elaboração e distribuição de livros didáticos. A teia multifuncional do INEP se esboçava, pela sua importância estratégica, pela sua competência técnica e pelo valor dos recursos que aplicava. Certamente parte dos seus efeitos inovadores se deveu à mútua potencialização de atividades interrelacionadas: o INEP não só pesquisava, como disseminava, por meio da documentação e da assistência técnica aos Estados; não só disseminava, como capacitava professores; não só capacitava simplesmente, como aplicava à capacitação os resultados das pesquisas educacionais e sociais realizadas pelos Centros e não só aplicava a pesquisa aos conteúdos da capacitação, como demonstrava as inovações em escolas específicas, ligadas àqueles Centros.
Em outros termos, a pesquisa não morria, nem ficava à disposição só nas prateleiras das bibliotecas, onde, aliás, a sua presença era assegurada pelo INEP. A pesquisa era encarnada na realidade pela via da capacitação de professores e administradores, decisores privilegiados da educação. Mais ainda, a capacitação não era povoada apenas por belos "valores proclamados", pelo verbalismo tão criticado por Anísio (cf. Teixeira, 1962). Os educadores participavam da vivência dos valores reais em escolas de demonstração, onde se faziam pesquisas. Esta rede, tão bem fiada e urdida, que integrava diferentes áreas de atuação, tinha tal impacto que não poderia deixar de imprimir a sua marca indelével na história da educação brasileira. Uma lição a ser sempre evocada e cuidadosamente analisada por esta e pelas próximas gerações.
É evidente que as concepções de mudança e inovação eram as da sua época. Pesquisas já analisaram o ideário de Anísio, o período áureo do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais e as suas relações com o ideário desenvolvimentista do Governo Juscelino Kubitschek (cf. Cunha, 1991; Moreira, 1995). Verifica-se que a educação era vista em seu papel instrumental de impulsionar o ingresso do Brasil na modernidade, provocando a mudança social. Ao mesmo tempo, a pesquisa social e educacional tinha a intenção de fazer parte de um processo racional, planejado e científico de efetuar as transformações e adequar as condições escolares à sociedade urbano-industrial emergente.
Nesse processo, do mesmo modo que Anísio criticava o verbalismo de origens coloniais, a ideologia desenvolvimentista incluiu a superação do academicismo, aproximando a escola da realidade do País, de modo, inclusive, a preparar quadros para o desenvolvimento.
É interessante notar que dois colaboradores do INEP, de tendências teóricas tão diferentes quanto Florestan Fernandes e Gilberto Freyre, manifestaram-se em linhas aproximadas. O primeiro, ao abordar os problemas educacionais brasileiros de uma perspectiva macrossociológica, considerou que eles eram em grande parte "produtos de nossa incapacidade de ajustar as instituições educacionais às diferentes funções psicoculturais e socioeconômicas que elas devem preencher e de criar um sistema educacional suficientemente diferenciado e plástico para corresponder, ordenadamente, à variedade, ao volume e ao rápido incremento das necessidades escolares do país como um todo" (Fernandes, 1960, p. 194). E acrescentou que as escolas não se organizavam para servir às comunidades em interação com os seus centros de interesses e de atividades e com as diversidades locais e regionais.
Gilberto Freyre (1958, p. 108), por sua vez, no discurso na instalação do Centro Regional de Pesquisas Educacionais do Recife, destacou a necessidade de a educação adaptar-se às exigências e necessidades do povo brasileiro, nas várias dimensões sociais, econômicas e nas diversas regiões. Criticou os educadores que se limitavam a "repetir de pedagogos europeus e anglo-americanos europeísmos e ianquismos nem sempre adaptáveis em sua pureza a não-europeus e não-ianques". Defendendo a flexibilidade da educação, salientou que há regiões brasileiras onde o educador, com a colaboração do cientista social, pode extrair "sobrevivências de culturas primitivas" capazes de enriquecer a cultura brasileira. Essa aliança entre educadores e cientistas sociais, esteio do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, é interessante lembrar, se reflete no título do periódico que publicou: Educação e Ciências Sociais.
2. O INEP PÓS-ANÍSIO
Em 1964, como se sabe, Anísio Teixeira foi afastado da direção do INEP pelo novo regime. Com a sua ênfase à escola pública e à democratização educacional, ele se situava muito à esquerda para quem se encontrava na área direita conservadora. Ao mesmo tempo, pelas suas posições liberais, apesar da sua profunda dedicação à educação do povo, chegou a ser criticado pela esquerda.
A perda do seu maior diretor levou o INEP a enfrentar os desafios dos novos tempos, que já se apresentavam antes de 1964. Com a aprovação da primeira Lei de Diretrizes e Bases, em 1961, aprofundou-se o espírito de modo geral descentralizador, da Constituição de 1946. Já não caberia ao MEC, na nova moldura institucional, construir escolas, capacitar professores e técnicos e realizar outras funções de que, afinal, havia sido encarregado num período de notório centralismo da administração pública nacional. A Federação saía mais forte, do ponto de vista educacional, justificando-se a nova importância assumida pelos sistemas estaduais de ensino.
Num movimento às vezes pendular entre a centralização e a descentralização, nas contradições vivas das forças sociais, a legislação foi acentuando, sob certos aspectos, a descentralização. A Reforma Universitária de 1968 associou o ensino, a pesquisa e a extensão, tornando pouco coerente a manutenção de institutos de pesquisa isolados. O ensino de pós-graduação foi também instituído e, em seguida, implantado, reunindo, tanto quanto possível, atividades de pesquisa. A Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971, também caminhou para a descentralização sob certos aspectos, ao mesmo tempo que conferiu ao ensino superior novas tarefas na formação de professores e especialistas de educação. Com isso, apesar da tendência do regime de 64 ao centralismo, o INEP precisava exercer novas funções significativas para a educação brasileira. A literatura documenta essa trajetória do INEP em busca de novas vocações (cf. Saavedra, 1988).
Em 1964, ao contrário de certas expectativas, a obra de Anísio não foi destruída pelo seu sucessor, Carlos Pasquale. O INEP continuou a ter um papel relevante, inclusive ao regulamentar o salário-educação e instituir a Conferência Nacional de Educação. Continuava, ainda, o Instituto a prestar assistência técnica e a ministrar cursos. Em 1972, foi transformado em Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais e, ao mesmo tempo, foram definidos os recursos a constituírem o Fundo Especial de Estudos e Pesquisas Educacionais.
Com a extinção de vários órgãos de outros Estados, inclusive os Centros Regionais de Pesquisas Educacionais, o INEP passou a ser financiador da pesquisa, mantendo a disseminação por meio do Subsistema de Documentação e Informação Educacional. Em 1976, foi determinada a sua transferência do Rio de Janeiro para Brasília. Este processo teve como conseqüência a perda de parte ponderável dos seus funcionários e reduzida a uma pequena biblioteca. Mais adiante, em 1977, foi extinto o Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, considerado o órgão pensante do INEP (cf. Saavedra, 1988, p. 89 e seg.), tendo em vista a justificativa de que as universidades estavam assumindo a pesquisa e não era necessário um órgão de acompanhamento daquela atividade.
O INEP buscou, então, articular-se com os seus novos parceiros, utilizando, entre outras estratégias, encontros de pesquisadores. Ao mesmo tempo que fomentava a pesquisa educacional junto aos programas de pós-graduação, o Instituto demandava investigações consideradas necessárias às atividades do Ministério. Em continuidade à sua obra no campo da documentação, em 1981 foram criados o Sistema de Informações Bibliográficas em Educação, Cultura e Desporto (SIBE), operando por meio de uma rede de bibliotecas e centros de documentação e tendo como unidade nuclear o Centro de Informações Bibliográficas do MEC, atual CIBEC. Além da manutenção da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, foi criada a revista Em Aberto, caracterizada pela discussão de diferentes pontos de vista sobre temas educacionais.
Nessa trajetória, não poucas vezes sinuosa, o INEP se dividia entre as glórias do passado e a busca de ocupar de novos territórios no campo da educação, que, como a sociedade e o Estado, muito e rapidamente havia mudado. Não foram poucas, porém, as suas realizações, nem as pessoas altamente relevantes que nele atuaram, tanto que não seria possível nominá-las aqui. Fomentando, discutindo, chamando a atenção para assuntos candentes, disseminando, constituindo a memória da pesquisa educacional brasileira, oferecendo subsídios para os processos decisórios e a produção de conhecimento, a Instituição se manteve viva e atuante para enfrentar novos desafios (cf. INEP, s.d.).
3. O INEP HOJE
O sopro de novos tempos para a educação brasileira se intensificou com a Assembléia Nacional Constituinte (1987-88) e, posteriormente, com o debate sobre a segunda Lei de Diretrizes e Bases (1988-96), afinal sancionada em 20 de dezembro de 1996. A nova ordem constitucional aprofundou as mudanças rumo à descentralização, mantendo os sistemas federal e estaduais de ensino e criando os sistemas municipais. Manteve, como as Cartas anteriores, o dever de a União assistir técnica e financeiramente os governos subnacionais, porém, foi mais adiante, ao estabelecer que a União e esses últimos governos organizem em regime de colaboração seus sistemas de ensino, regime este cuja riqueza ainda não foi plenamente explorada.
Com isso, reservava ao Ministério da Educação novo papel, eminentemente de coordenador, o que foi ainda aprofundado pela Emenda Constitucional nº 14/96, que atribuiu à União, em matéria educacional, "função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios" (redação dada ao art. 211, § 1º). Em conseqüência, a mesma Emenda criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), fixando um critério redistributivo com base no número de alunos atendidos pelas redes estaduais e municipais de ensino. Para o respectivo funcionamento, é indispensável que o Ministério da Educação, entre outras tarefas, apure os dados estatísticos da matrícula em tempo hábil.
A nova Lei de Diretrizes e Bases, que tramitou também nessa época, deu continuidade a tais tendências, atribuindo à União o dever de coordenar a política nacional de educação, "articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais" (art. 8º, § 1º). Além disso, entre outras incumbências, a Lei lhe atribuiu as de elaborar o Plano Nacional de Educação; estabelecer, em colaboração com os governos subnacionais, competências e diretrizes para a educação básica; coletar, analisar e disseminar informações; assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar e assegurar processo de avaliação das instituições de educação superior (art. 9º).
Simultaneamente, a Lei definiu claras responsabilidades para os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as escolas, num processo descentralizador, do qual, ao contrário da República Velha, o Governo Federal não se desresponsabiliza, mas, ao contrário, faz parte de um conjunto integrado de atores, cujas responsabilidades são complementares e interdependentes. Dessa forma, o pacto federativo se aperfeiçoou significativamente em matéria educacional, fixando as competências de cada nível governamental, mas assegurando responsabilidade solidária, que é a alma do regime de colaboração, inserido pela primeira vez na nossa história constitucional em 1988.
Com a descentralização em processo, mudam as expectativas e exigências em relação ao que o Ministério da Educação deve realizar. Os anos 80 haviam sido primordialmente de funções executivas, especialmente na gestão das Instituições Federais de Educação Superior, tornando-se, assim, quase um ministério desse nível de educação. Enquanto isso, a Constituição e a Lei de Diretrizes e Bases haviam deslocado o eixo das discussões para o Poder Legislativo.
Estatuídas as linhas do novo ordenamento da educação brasileira, o poder executivo das diferentes esferas governamentais passaram a enfatizar as políticas de educação. O INEP, sob pena de perecer, ajustou-se aos novos papéis. Ao iniciar-se a atual administração, o MEC selecionou como novo vetor das suas políticas o desenvolvimento de sistemas de avaliação educacional, tendo em vista a necessidade de concretizar os mandamentos legais e constitucionais sobre a qualidade do ensino.
Em consonância com essa diretriz, foram igualmente priorizados a modernização e o fortalecimento da área de produção e disseminação de estatísticas e informações educacionais. Para executar tal política, o ministro Paulo Renato Souza criou a Secretaria de Desenvolvimento, Inovação e Avaliação Educacional (SEDIAE), à qual as duas áreas foram subordinadas, bem como o próprio INEP. Desse modo, novas funções foram criadas ou fortalecidas, como a avaliação educacional, enquanto outras, como a produção de informações, que se encontrava no quinto nível do organograma, foi guindada à posição coerente com a sua relevância.
Estabelecida a missão com clareza, a mesma foi cumprida em várias etapas, completando-se com a transformação do INEP em autarquia, 60 anos após ser criado, por meio da Medida Provisória nº 1.568, de 14 de fevereiro de 1997, prontamente aprovada pelo Congresso Nacional e convertida na Lei nº 9.448, de 14 de março de 1997. Esse ato marca a refundação legal e de fato do órgão, seguindo nova filosofia e adquirindo novo perfil institucional. A sintonia com o ambiente educacional mais descentralizado, participativo e transparente exigia que o INEP assumisse claramente a vocação de centro especializado em avaliação e informação educacional, de modo a subsidiar a formulação das políticas educacionais e apoiar o desenvolvimento da educação nacional.
Portanto, mais do que produzir informações para o próprio Ministério fundamentar as suas políticas, é imperioso, na nova moldura institucional, oferecê-las aos diferentes níveis de governo. Tendo como usuários a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o INEP passou a oferecer-lhes insumos para que pudessem desenvolver planos de melhoria da qualidade. No plano federal, os dados gerados orientam o FUNDEF, os programas do livro didático e da merenda escolar e a TV Escola. Para isso foi preciso, inclusive, formar um cadastro único de escolas, já que havia no Ministério uma pluralidade deles, articulados com grupos de interesse, apresentando dados diferenciados. Desse modo, tem sido possível assegurar maior transparência à parceria com Estados e Municípios.
A maior autonomia e a estrutura organizacional mais simples que o Instituto passou a ter a partir dessas mudanças legais e regulamentares, além de ser fruto de mudanças imperiosas ante o quadro institucional antes descrito, resultou da análise de experiências de outros países. Tais experiências revelam o funcionamento de órgãos análogos que reúnem censos escolares, avaliação e planejamento. Trata-se, em geral, de estruturas leves, que contratam pesquisas para aprofundar avaliações e censos. A adoção de perfil organizacional análogo pelo Brasil trouxe grandes benefícios. Entre esses foi estabelecido ou intensificado o diálogo entre equipes das Secretarias Estaduais de Educação dedicadas às estatísticas e às avaliações, gerando um sinergismo significativo.
A principal inovação dessa estrutura foi a existência de um Conselho Consultivo, com função de assessoramento, constituído por cinco membros natos - o presidente e os quatro diretores da Instituição - e quatro representantes da sociedade civil, escolhidos entre profissionais de notório saber. Trata-se do órgão de articulação indispensável a uma organização cujas informações não são geradas para si ou para o seu respectivo Ministério, mas para os entes federativos e a sociedade civil em geral. Afora esse colegiado, o INEP atua com outros, como o Comitê dos Produtores de Informações Educacionais (COMPED) e as numerosas comissões da comunidade acadêmica ligadas ao Exame Nacional de Cursos.
Além dos órgãos administrativos e de apoio, a estrutura do INEP é composta, ainda, por quatro órgãos específicos singulares que respondem pelos principais projetos e atividades finalísticos:

Diretoria de Avaliação da Educação Básica (DAEB), responsável pela implementação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e do Banco Nacional de Itens;

Diretoria de Informações e Estatísticas Educacionais (DIEE/SEEC), que cuida da realização do Censo Escolar, do Censo do Ensino Superior e do desenvolvimento e implementação do Sistema Integrado de Informações Educacionais (SIEd);

Diretoria de Avaliação e Acesso ao Ensino Superior (DAES), responsável pela implementação do Exame Nacional de Cursos (ENC);

Diretoria de Disseminação de Informações Educacionais (DDIE), que dá suporte às demais áreas, respondendo ainda pelo Centro de Informações e Biblioteca em Educação (CIBEC) e pela implementação da linha editorial.

Assim, o INEP continua a produzir pesquisas, não aquelas que a educação superior pode e deve fazer, mas aquelas que obedecem, inclusive, a mandato legal, aprofundando a análise e disseminando os seus resultados não só por meio da linha editorial, mas também pela via eletrônica, como permitem e requerem os novos tempos. Ademais, à semelhança dos tempos pioneiros e respeitadas as suas áreas de atuação, o Instituto tem se articulado com projetos internacionais, como o Projeto Piloto de Indicadores Educacionais da OECD/UNESCO, para o qual foi convidado a participar, e o Sistema de Indicadores Educacionais do Mercosul.
4. UMA HISTÓRIA EM SINTONIA COM O PAÍS
O centenário de Anísio Teixeira proporciona a feliz oportunidade de refletir sobre a história de uma organização que nasceu pioneira e que encetou incontáveis iniciativas pioneiras ao longo do seu percurso. Buscando atender às demandas do seu entorno e, ao mesmo tempo influenciá-lo, o INEP nasceu sob a égide da centralização administrativa. Tendo-se destacado pelos seus méritos, atraiu funções variadas de um Ministério que até construía escolas a vários milhares de quilômetros da Capital. Em sua história ora se justapuseram, ora se aglutinaram, ora, ainda, se desviaram missões variadas, como as campanhas, adicionando recursos que, muitas vezes, eram depois remanejados para outros órgãos quando se encerrava o seu ciclo.
Sob a liderança incontrastável de Anísio Teixeira, o Instituto soube levar a efeito um magnífico programa de pesquisas, regionalmente articulado, que iluminou a face e o âmago da educação brasileira, apontando-lhe rumos. Entre estes rumos, estava o da primeira Lei de Diretrizes e Bases - "meia vitória, mas vitória", conforme a expressão de Anísio -, que, embora com certa timidez, promoveu a descentralização administrativa. Essa foi uma das tônicas da Carta de 1946, cuja concretização no campo educacional foi longamente adiada pela não auto-aplicabilidade dos seus dispositivos. A descontinuidade do processo político, em 1964, não chegou a dar ao INEP fôlego para agir segundo esse novo quadro jurídico-institucional. Começou então um caminho árduo, expressivamente chamado de "pesquisa do esvaziamento e esvaziamento da pesquisa" (Saavedra, 1988), ao qual se seguiram tentativas diversas de transformação, buscando exercer ações profícuas e inovadoras.
O INEP de hoje é o INEP de novos tempos, de uma nova Constituição democrática e de uma nova e também democrática Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. O País se tornou ainda mais complexo, a descentralização se aprofundou, aumentaram as exigências de informação ágil, de pesquisa para os processos decisórios, de avaliar e avaliar-se. O INEP não poderia viver da saudade, nem das glórias do passado inegavelmente imorredouro.
Ao contrário, para honrar a inspiração de Anísio e outros cérebros privilegiados de que está repleta a sua história, encontra-se em nova rota, empreendendo atividades parcialmente diferentes, mas fazendo pesquisa e disseminando-a para que seja melhor a educação brasileira. Todavia, como o presente é condicionado pelo passado, o INEP de hoje recupera o perfil para o qual se desenvolveu. Ao percorrer as páginas da sua história, depara-se com os elevados sonhos e as ousadas realizações de Anísio Teixeira, como a de "medir o sistema educacional em suas dimensões mais íntimas" ou a elaboração e aplicação de "testes apropriados para medir a eficácia do ensino primário e do ensino secundário". Assim, o INEP de hoje, adequado às suas novas circunstâncias, resgata o INEP de Anísio.
As oscilações e os movimentos pendulares em favor da centralização e da descentralização, num cenário de complexa vida econômica e social, conduziram a um contexto em que não se pode confundir descentralização com exoneração de deveres ou com incompetência. A descentralização pressupõe um ator central capacitado plenamente a exercer as suas funções. Um ator central fraco enfraquece os seus parceiros e, por conseguinte, toda a Nação. Não caberia hoje recair nos enganos quer do federalismo extremado de 1891, quer do Ato Adicional de 1834. A educação não foi beneficiada pelas omissões do Governo Federal republicano ou pelas responsabilidades limitadas do Império, muitas vezes circunscritas ao Município Neutro, nesse caso fixando padrões que as Províncias tinham dificuldades de aplicar por si mesmas às diversidades de país-continente.
O INEP de ontem e de hoje busca, por caminhos necessariamente diferentes, o mesmo objetivo: promover e apoiar o desenvolvimento educacional do País. Sua trajetória de tantos decênios e seu legado em favor da educação brasileira resultam da capacidade de mudar-se e de contribuir para as mudanças, em sintonia com o próprio dinamismo da história. Nesse processo, a evocação de Anísio Teixeira, buscando oferecer ao povo educação de qualidade, foi, é e será fonte de eterna inspiração para o INEP e para o Brasil.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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SAAVEDRA, Sílvia Maria Galliac. Passos e descompassos de uma instituição de pesquisa educacional no Brasil: a realidade do INEP. Brasília, 1988. 220f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Faculdade de Educação, Universidade de Brasília.
TEIXEIRA, Anísio. Discurso de posse do Professor Anísio Teixeira no Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos. Disponível na Internet http://www.bvanisioteixeira.ufba.br/artigos/discurso2.html. 16 jul. 1999.
______ Valores proclamados e valores reais nas instituições escolares brasileiras. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, Rio de Janeiro, v. 37, n. 86, p. 59-79, abr./jun. 1962.
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*Palestra apresentada no evento "Um olhar sobre Anísio", promovido pelo centro de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade federal do Rio de Janeiro (CFCH/UFRJ) e pela Fundação Anísio Teixeira, realizado no Rio de Janeiro (RJ), no dia 02 de setembro de 1999. A iniciativa, que integra o projeto "Um olhar para o mundo - Contemporaneidade de Anísio Teixeira", marcou a reabertura do acervo da Biblioteca do extinto Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais (CBPE/INEP) e a abertura das comemorações do centenário do nascimento do educador Anísio Teixeira. A autora agradece a imprescindível colaboração deste texto.
** Professora licenciada do Departamento de Ciência Política da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), é presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), órgão vinculado ao Ministério da Educação, responsável pela implementação de sistemas nacionais de avaliação e de indicadores e estatísticas educacionais.

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