TEIXEIRA, Anísio. A municipalização do ensino primário. Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos. Rio de Janeiro, v.27, n.66, abr./jun. 1957. p.22-43.

A MUNICIPALIZAÇÃO D0 ENSINO PRIMÁRIO^*

ANÍSIO TEIXEIRA

Diretor do I.N.E.P.

1. Os Estados Unidos do Brasil, pela sua constituição, asseguram a todos os brasileiros o direito à educação, estabelecendo que a educação primária é gratuita e obrigatória e a educação posterior à primária, gratuita para todos que provem insuficiência de recursos.

2. A competência para oferecer aos brasileiros a educação que lhes é assegurada distribui-se entre os Municípios, os Estados e a União, sòmente a esta fazendo-se a restrição expressa de que seu ensino é supletivo, estendendo-se a todo o território nacional, nos estritos limites das deficiências locais.

3. Afirma-se dêste modo o propósito constitucional de dar à educação o caráter de serviço local, organizado pelos Estados, em obediência a diretrizes e bases fixadas em lei federal, segundo competência assim expressamente limitada da União, e ministrado pelos Municípios e Estados, e, sòmente em caráter supletivo, pela União.

4. A fim de atender às despesas com os serviços educacionais, determina a Constituição que nunca menos de 10% da renda proveniente dos impostos na União e nunca menos de 20% dessa mesma renda nos Estados e nos Municípios sejam aplicados na educação, reconhecendo, assim, a essencial prioridade para tais serviços.

5. Determinando ainda a Constituição que a educação primária seja obrigatória e gratuita e a posterior à primária gratuita para todos que provarem insuficiência de recursos, fica, no sistema constitucional, estabelecida a prioridade do ensino primário para todos os brasileiros sôbre a educação posterior à primária.

6. Os recursos, portanto, expressamente destacados pela Constituição, dos montes globais da arrecadação dos impostos, na área federal e nas dos Estados e Municípios, nas proporções de 10% e 20%, respectivamente, pertencem às crianças brasileiras em idade de escola primária e se destinam a essa educação básica, só podendo ser aplicado ao ensino posterior ao primário, isto é, ao de segundo grau ou médio e ao superior, o que sobrar daqueles recursos, atendida a obrigação constitucional do ensino primário gratuito e obrigatório, isto é público, ou então percentagens da receita de impostos superiores às taxas mínimas de 10 e 20 por cento, fixadas pela Constituição, que os orçamentos dos Estados e da União venham a aplicar na educação.

7. Sendo êste o sistema constitucional previsto, em face da simples leitura do texto da lei magna, deveríamos lògicamente partir dos recursos municipais, para fixar a base financeira do ensino primário, dividindo os recursos correspondentes a 20% dos seus impostos pelas crianças em idade escolar do município. Verificada a insuficiência de tais recursos para um ensino primário adequado, assim entendido o ensino com a extensão e qualidade fixadas pela lei federal de diretrizes e bases - e aí se afirma a competência de regulação suprema da União - seriam os aludidos recursos municipais complementados pelos dos Estados da Federação até poderem atender ao mínimo (previsto pela lei de bases e diretrizes) de educação obrigatória para cada criança. Se, ainda assim, não forem suficientes os recursos, caberá à União dar novo suplemento até o limite de sua obrigação constitucional.

8. A inteligência do conjunto de artigos constitucionais referentes ao ensino indica que êste seria o modo mais econômico de prover à educação primária, obrigatória e gratuita, de todos os brasileiros, permitindo a Constituição, mas, de modo algum recomendando, o estabelecimento de sistemas paralelos de escolas municipais, escolas estaduais e escolas federais de ensino primário.

9. Com efeito, estabelece a Constituição a competência da União para fixar as diretrizes e bases da educação nacional, a competência dos Estados para organizar os seus sistemas de educação e fixar bases e diretrizes suplementares e, depois de assim determinar a competência (federal e estadual) em relação a objetivos do ensino e a de organização (estadual), deixa à competência das três ordens de govêrno a manutenção das escolas e a ministração do ensino, que será, portanto, definido pela União, organizado pelos Estados e mantido pelos Municípios, pelos Estados e pela União. Está claro, assim, que seriam permitidas a duplicação e triplicação das escolas, pelas três ordens autônomas de govêrno, mas a própria natureza conjugada e mùtuamente complementar das competências legislativas da União, dos Estados e dos Municípios está a recomendar, não a duplicação nem a triplicação de sistemas escolares, mas, a implantação de um só regime conjugado e integrativo como o das competências legislativas.

10. Tal regime seria o de escolas locais, administradas por autoridades locais, de órbita municipal, sujeitas à organização da lei estadual e conformadas aos objetivos das leis de bases e diretrizes federais. Tais escolas seriam mantidas com recursos municipais, completados por meio de recursos estaduais, ampliados, supletivamente, por meio de recursos federais. Isto quanto ao ensino primário, básico, obrigatório e gratuito a ser oferecido a todos os brasileiros. Quanto ao ensino posterior ao primário, médio ou de segundo grau e superior, seria o mesmo mantido, em regime de autonomia compatível com a natureza de cada escola, pelos recursos dos três governos que restassem das taxas mínimas de 10 e 20 por cento das suas receitas tributárias, depois da organização adequada do ensino primário; ou, então, por meio de recursos acima daquelas taxas mínimas constitucionais que os respectivos governos venham a votar para a ampliação dos seus serviços educacionais.

A escola primária seria uma só, administrada na ordem municipal e organizada pelo Estado, dentro das bases e diretrizes federais, e as escolas médias e superiores seriam instituições com administração autônoma, à maneira de autarquias, também organizadas pelos Estados e sujeitas aos princípios da lei federal de bases e diretrizes, sob a jurisdição de qualquer das ordens de govêrno que as viessem a manter, com recursos suplementares do seu orçamento, depois de atendidas as necessidades prioritárias do ensino primário.

11. O sistema escolar acima proposto, em decorrência dos dispositivos da Constituição da República, seria organizado pelo Estado em lei orgânica do ensino, elaborada segundo as diretrizes e bases federais, salvaguardada, entretanto, a prerrogativa expressa dos Estados de suplementar tais diretrizes e bases, com vistas à sua indispensável adaptação regional. Esta lei fixaria os princípios e métodos de organização da escola e estabeleceria as condições de sua administração pelo poder local ou pelas próprias escolas, quando instituídas com autonomia, como pessoas jurídicas; regulando, além disto, as condições e regras do seu financiamento em face dos recursos públicos que lhes seriam atribuídos.

12. Tais regras de financiamento encontram-se implícitas na Constituição, com o estabelecimento das percentagens mínimas sôbre as rendas dos impostos para os serviços educacionais. Não será, com efeito, forçar a Constituição afirmar que a mesma criou dêste modo fundos especiais para o ensino. Difícil será dizer que a Constituição, prevendo a aplicação compulsória dos mínimos de 10% da renda federal de impostos e 20% das rendas estaduais e municipais de impostos, não tenha com isto implìcitamente recomendado uma administração especial dêsses recursos. Dêste modo, julgo de interpretação legítima afirmar-se que a previsão pela Constituição de recursos especiais para a educação importa reconhecer, segundo regras universais de propriedade e conveniência, a necessidade de dar a tais recursos administração especial e autônoma. O primeiro ato, assim, ao meu ver, de execução constitucional dos dispositivos relativos à educação, é a criação de órgãos especiais para a administração dos recursos especiais previstos para a educação e o ensino - considerados tais recursos como fundos de educação.

13. Tais fundos de educação seriam administrados por Conselhos de Educação, instituídos por lei, nas órbitas federal, estadual e municipal, com poderes autônomos para dar cumprimento aos preceitos constitucionais. Seriam, assim, órgãos do poder público, com competência executiva e regulamentadora, ou semilegislativa, de uma das funções do Estado, a de educação e ensino. Poderiam os seus membros ser eleitos, por sufrágio universal, como os demais poderes do município, dos estados ou da União, ou constituídos por nomeação dos poderes executivos, com aprovação dos respectivos poderes legislativos.

14. Aos conselhos de educação assim constituídos caberia a gestão dos fundos de educação, de sorte a assegurar-se o mais completo cumprimento das obrigações assumidas pelo Estado em relação à educação dos brasileiros.

Para isto, a lei estabeleceria os princípios reguladores da aplicação dos fundos. O primeiro princípio seria o de que o fundo pertence às crianças e aos educandos dos municípios, dos estados, do Brasil e sòmente pode ser dispendido de modo a assegurar aos seus legítimos beneficiários as vantagens que lhes deva virtualmente garantir. Parece isto óbvio. Mas êste óbvio tem conseqüências muito particulares. Sendo a educação empreendimento humano de alta complexidade, importando em extensa e custosa rêde de edificações, na conservação e administração da mesma, em um grande corpo de pessoal docente e de pessoal administrativo, em serviços de assistência ao aluno, em abastecimento maciços de material especializado e geral, qualquer êrro na atribuição da devida proporção dessas despesas no conjunto da obra poderá diminuir sensìvelmente os resultados que cabem ao aluno, como real beneficiário dos recursos que lhes atribui o Estado.

Assim, o pagamento de salários em proporção inadequada com o montante dos recursos poderá diminuir o número de escolas, dar-lhes instalação imprópria, deixar de conservar-lhes os prédios, empobrecer de recursos materiais e didáticos o ensino, etc., etc. Como também o pagamento de salários impróprios pode diminuir a qualidade do mestre e prejudicar a natureza do ensino.

Por isso mesmo e porque tais recursos têm um limite, que é o mínimo dos recursos previstos, pela Constituição, há que fixar, na lei, a proporção com que poderão ser distribuídos tais recursos pelos diferentes itens do orçamento educacional.

15. O método natural para uma sábia aplicação consistiria em destacar inicialmente a totalidade dos recursos disponíveis do município e dividi-la pelo número de crianças em idade escolar ali residentes (talvez fôsse possível restringir tais crianças às residentes em locais de onde se pudesse atingir a escola, o que excluiria as residentes em áreas dispersamente povoadas e sem quaisquer aglomerações urbanas). Daria esta divisão a quota municipal por aluno de escola primária. Tal quota, multiplicada pelo número de alunos de cada classe escolar (número a ser fixado periòdicamente pelo Conselho Estadual de Educação), constituiria o montante do custeio de uma classe primária. Devendo êste montante responder pela despesa de pessoal - docente, administrativo - pela despesa de material e pela do prédio, cumpre que se fixem as percentagens máximas em que cada item pode ser atendido, sob pena de desperdício ou de ineficiência. Costuma-se recomendar, em serviços escolares, dominados que são êles pela despesa de pessoal, que se atribuam 60% do total do custo da classe ao pessoal (sendo dos 60%, 80% para o professor e 20% para administração e demais auxiliares), 30% para material e 10% para o prédio, a ser construído, mediante empréstimo amortizável por essa percentagem fixa da despesa.

16. Isto feito, e verificado o grau de insuficiência da quota municipal para oferecer o mínimo de escolaridade primária obrigatória, caberia fixar a contribuição do Estado, dentro dos recursos do seu Fundo Estadual de Educação, com prioridade sôbre qualquer outro nível ou ramo de ensino, visto que êstes, embora necessários, não têm o caráter prioritário conferido pela Constituição ao ensino primário.

Tudo leva a crer, dentro da melhor tradição dos Estados, os quais sempre reconheceram as suas responsabilidades quanto ao ensino primário, que os mesmos possam reservar para tais serviços, pelo menos, a proporção que já aplicam nesse ramo de ensino. Em São Paulo, para citar apenas o Estado de maior desenvolvimento econômico do país, aplica-se presentemente no ensino primário 45% dos 20% destinados à educação em geral.

Se tal percentagem não puder ser estabelecida em todos os Estados para o ensino primário, não será difícil fixar um critério baseado nas necessidades mínimas do ensino primário, em cada município, tomando-se por ponto de partida o salário mínimo local para o professor primário, com oito horas de trabalho diário. Expliquemos, melhor. O custo da classe primária, no município, tomando-se como 40 o número de alunos, será:

Custo da classe = 40 "quotas municipais" por aluno.

Considerando-se o custo da classe X e a quota municipal Y, temos: X = 40 Y.

O professor receberá de salário: 40Y x 48 ,isto é, 48% do custo total do ensino por

100

classe. Se êsses 48% de 40Y não corresponderem ao salário mínimo da região por oito horas de trabalho, ou ao salário mínimo por hora, no caso de o professor ser obrigado a menos horas de trabalho, a quota estadual por aluno poderia ser fixada no "quantum" mínimo necessário para elevar, dentro da fórmula X = 40Y, o salário do professor ao nível do salário mínimo local. Isto fará com que a quota estadual eleve o salário do professor e, simultâneamente, todos os outros fatôres da eficiência da escola - pessoal administrativo e comum, material e prédio - baseado todo o cálculo no critério do salário mínimo para o professor, figura primacial da escola. ^*

17. De qualquer modo, a contribuição do Estado deverá ser suficiente para que a criança brasileira receba a educação primária considerada obrigatória, em número de anos escolares e de dias letivos por ano a serem fixados pelas leis de bases e diretrizes federal e estaduais.

18. Continuando a nossa exposição, temos que: estabelecidos os Fundos de educação, nas três órbitas governamentais com os respectivos Conselhos de Educação; determinados os critérios para a aplicação dos recursos e elaboração dos orçamentos escolares, de modo a poderem as escolas contar com meios adequados para o seu custeio, e assegurada, pelo crescimento vegetativo dos orçamentos assim organizados, a progressiva e automática ampliação dêsses recursos, cabe, agora, fixar o poder de administrar as escolas.

Parece evidente que a escola primária, pelo menos, deve ter administração local, em virtude de ser custeada, primàriamente, pelo município e complementarmente pelo Estado e, sòmente, supletivamente pela União.

Mas, se essa razão, de natureza por assim dizer lógica, não bastasse, deveria ser ela administrada pelo Conselho Municipal de Educação, por motivos de economia. Com efeito, sòmente dando-lhe o caráter de instituição local poderemos fixar para o seu custeio o critério dos salários regionais, o que viria tornar muito mais produtivos os recursos destinados a essa escola. Será insensato não levar em conta tal critério, diante da grandeza do ônus financeiro, que se torna necessário impor à sociedade ainda pobre do país, para manter a educação de todos os brasileiros.

Ocorre, porém, que a administração local das escolas - com as características aqui recomendadas, isto é, obedecendo aos princípios gerais da União, estabelecidos na lei de diretrizes e bases, à organização prevista pelos Estados, em suas leis orgânicas de ensino, nas quais se deverá prever a competência privativa do Estado na formação do magistério e no licenciamento de todo o restante pessoal que trabalhe nas escolas, inclusive o administrativo e comum - oferece também vantagens sociais e pedagógicas iniludíveis. Não é, assim, apenas lógico que seja confiada aos poderes municipais a administração da escola primária, em virtude de ser o fundo municipal de educação o primeiro contribuinte para o seu custeio e, na maior parte das vêzes, esgotando nisso o totalidade dos recursos de que dispõe; não é apenas mais econômica a administração da escola pelos poderes locais, visto só dêste modo ser possível estabelecer na escola primária o nível regional do seu custo, pelo critério de salário mínimo; mas, também, é melhor administrativa, social e pedagògicamente que a escola seja de responsabilidade local.

19. As vantagens de ordem administrativa, social e pedagógica podem fàcilmente ser analisadas. A educação, por sua natureza, é processo que envolve grande autonomia dos seus participantes. Daí a delicadeza de sua organização e administração. Nenhum outro processo pode ser considerado mais resistente aos métodos mecanizantes e uniformizantes de certas tendências modernas de racionalização do trabalho, na produção econômica ou de serviços suscetíveis de mecanização.

Ora, tôda organização e administração, na medida em que cresce, tende a usar, inevitàvelmente, processos de mecanização e uniformização. Como isto é, por assim dizer, incompatível com o processo educativo, quanto menor a unidade de serviços a administrar, tanto melhor será a administração, e tanto mais se evitarão os males irremediáveis do processo de mecanização das macro-organizações. Logo, a administração municipal das escolas, enquanto não pudermos estabelecer a distrital, constituirá a melhor unidade administrativa do sistema escolar brasileiro.

Também socialmente, recomenda-se a responsabilidade local. A escola, hoje, está sendo concebida como uma comunidade integrada dentro da comunidade maior da cidade, da vila ou do povoado. A administração local concorrerá para tornar possível essa integração, passando a escola a ser a instituição fundamental da comunidade, servindo-a e dela se servindo para a vitalidade e riqueza dos seus processos educativos. O professor, de nomeação local e lealdade local, deixará de ser o estranho, a autoridade consular e passageira, um quase hóspede da comunidade, para se sentir responsável e integrante dessa comunidade.

A integração da escola na comunidade não consiste, porém, apenas nesses laços administrativos entre uma e outra, mas, na identificação da escola, pelo seu currículo, com as atividades, as características e as condições do meio e da cultura local. Sendo a escola de responsabilidade local, sendo o professor tanto quanto possível um elemento da região, tôda essa identificação se poderá muito mais fàcilmente processar, se a escola fôr uma escola local em vez de uma escola do centro, administrada à distância e representativa de um esfôrço remoto, tantas e tantas vêzes alienado das condições peculiares do meio a que deve a escola servir. E dêste modo é que também vantagens pedagógicas - no melhor sentido desta palavra - advêm para a administração local das escolas.

20. Restaria, para melhor caracterizar a nossa tese de municipalização do ensino primário, indicar detalhes de organização e distribuição de atribuições técnico-pedagógicas, entre os Municípios, Estados e União, e salientar os aspectos da expansão educacional brasileira que justificam, não só teórica mas pràticamente, o plano aqui proposto.

21. Na órbita municipal, o Conselho Municipal de Educação, constituído por eleição ou por nomeação do Prefeito, com aprovação do Legislativo local, teria os poderes de gestão do Fundo Municipal, de elaboração dos regulamentos, instruções, planos, resoluções e orçamento da educação, e o de nomear o diretor de educação, que seria o poder executivo do Conselho. Êste diretor, como delegado do Conselho e a êle subordinado, nomearia os professôres e todo o pessoal da escola, sôbre os quais exerceria o poder disciplinar em tôda a sua extensão. Todos êstes poderes do Conselho e do Diretor de Educação seriam exercidos, sob a jurisdição do poder legislativo local, que votaria a verba global de educação e aprovaria as contas de gestão do Conselho Municipal de Educação, e do Conselho Estadual de Educação, que lhe distribuiria os recursos complementares do Estado para manutenção dos serviços educacionais locais, sujeitos êstes às condições da lei orgânica estadual de educação, às deliberações, regulamentos e instruções do Conselho Estadual, e, sobretudo, ao respeito, no que se referisse a nomeações, às "licenças" para exercer o magistério, ou qualquer outra função nas escolas, emitidas pelo Conselho Estadual de Educação.

22. O Conselho Estadual de Educação, por sua vez, constituído por eleição ou por nomeação do Governador, com aprovação do Legislativo Estadual, seria investido das funções de gestão e administração do Fundo Estadual de Educação, com autonomia financeira, técnica e administrativa.

Organizados sob forma similar à do Conselho Municipal - o Conselho pròpriamente dito como órgão deliberativo e o Diretor Estadual de Educação como órgão executivo - exerceriam ambos as suas funções, sob a jurisdição suprema do Legislativo e do Executivo estaduais, nos têrmos que viessem a ficar estabelecidos pela lei orgânica do ensino e dentro da estrutura autônoma aqui delineada.

O Fundo Estadual de Educação seria dividido em duas partes: a primeira, para atender ao ensino primário, constituída de quotas estaduais por aluno, em idade escolar primária, do Estado, fixada a referida quota pelo critério sugerido do quantum mínimo necessário para que o Município possa oferecer aos professôres o salário mínimo hora da região; a segunda, para manter o serviço de supervisão escolar em todo o Estado, as escolas necessárias de formação do magistério, o serviço de licenciamento de professôres e funcionários das escolas municipais e as escolas de ensino posterior ao primário que julgue o Estado convenientes. Tais escolas não seriam gratuitas, lembremos aqui, mas, nos têrmos da Constituição, servidas sempre por um número de bôlsas de estudo destinadas aos alunos que provassem insuficiência de recursos. Pode-se ver que a competência do Estado em educação se exerceria: 1) pela supervisão do ensino municipal e, na realidade, o seu contrôle, em conseqüência do seu direito privativo de habilitar e licenciar o magistério e das condições que estabelecesse para a entrega da quota estadual da educação; 2) pela manutenção do ensino de formação do magistério do nível primário e médio ou de 2º grau; 3) pela manutenção das escolas pós-primárias, constituídas, seria de desejar, no regime de autonomia institucional e de orçamentos globais, a fim de se impedir a burocratização e mecanização das mesmas e dar-lhes responsabilidade econômica no seu funcionamento e no seu rendimento por aluno.

Com efeito, pela autonomia financeira, tais escolas passariam a ter consciência do custo do aluno e a elaborar os seus orçamentos na base dêsse custo, com a conseqüente restrição aos aumentos de salários indiscriminados, que lhe iriam reduzir a capacidade de rendimento por aluno. Essa consciência financeira da escola, tão viva no ensino particular, deve ser estimulada na escola pública, a fim de que se evite todo e qualquer desperdício em relação aos fundos públicos atribuídos a estas escolas. O fato de serem mantidas com recursos públicos, mas de também auferirem renda dos alunos contribuintes, levá-las-á, naturalmente, a se considerarem responsáveis pela aplicação adequada de uns e outros recursos.

O sistema de escolas médias ou de segundo grau e de escolas superiores e institutos de pesquisa dos Estados obedeceria ao regime aqui proposto, no propósito, entre outros, de lhe dar consciência financeira.

23. Na órbita federal, os serviços de educação e cultura obedeceriam à organização similar aos dos Municípios e Estados, com as modificações decorrentes de suas atribuições. Constituído o Conselho Federal de Educação e Cultura, ser-lhe-ia confiada a gestão do Fundo Federal de Educação, dentro das regras e condições estabelecidas pela lei para o desempenho da competência federal em matéria de educação.

Esta competência, nos têrmos da Constituição, consiste em organizar os sistemas de educação dos territórios, manter o sistema federal de ensino em tôda a extensão do território nacional "nos estritos limites das deficiências locais", e cooperar com auxílio pecuniário para o desenvolvimento dos sistemas locais de educação, o que, em relação ao ensino primário, se faria pelo respectivo Fundo Nacional.

Não se pode considerar feliz a redação das atribuições da União, mas, parece claro que os seus recursos devem ser divididos em três partes: a primeira, para o ensino nos territórios, que poderá ser calculada à maneira de nossa previsão para os municípios, concebendo-se a quota federal por aluno como a necessária para a educação primária de todos os alunos em idade escolar dos referidos territórios; a segunda, para responder pelo auxílio pecuniário para o desenvolvimento dos sistemas estaduais de educação, nêles, como vimos, incluídos os municipais; a terceira, para a manutenção do sistema federal de ensino, compreendendo escolas de nível médio ou de segundo grau e escolas superiores, "nos estritos limites das deficiências locais". Tudo aconselharia que fôssem previstos critérios de proporção em tais despesas, a fim de impedir desequilíbrio e, sobretudo, facilitar o crescimento progressivo das escolas federais e dos auxílios econômicos.

24. No caso presente, interessa, sobretudo, fixar uma proporção para os auxílios pecuniários destinados ao desenvolvimento dos sistemas estaduais de educação, além do Fundo Nacional do Ensino Primário, constituído de pequenas taxas, que não chegam a produzir senão montantes negligíveis, considerada a vastidão da tarefa educacional em todo o país.

Caso fôsse possível estabelecer que nunca menos de 30% dos recursos federais de educação se destinariam aos auxílios pecuniários, previstos pela Constituição, para sua cooperação com os Estados e, por êles, com os Municípios, tais recursos poderiam ser sistemàticamente aplicados na construção da rêde escolar brasileira, que exige um total mínimo de 200.000 salas de aulas, das quais só estão construídas cêrca de 40.000, e na ampliação do curso primário ao mínimo de seis anos de estudo, o que corresponde a elevar, teòricamente, de um têrço a extensão dêsses estudos, mas, pràticamente, tendo-se em conta a atual evasão escolar, a elevar ao dôbro no Estado de São Paulo, ao triplo no Estado do Rio Grande do Sul e a seis vêzes mais, aproximadamente, nos demais Estados. O presente estudo, referindo-se mais especialmente ao Município e ao Estado, obriga a deixar para outra circunstância a análise dêsse problema à luz das atribuições federais. Para encerrar, entretanto, êste parágrafo, permitam que recorde, à maneira de parênteses, que, competindo à educação 20% da receita dos impostos municipais, a contribuição federal aos municípios de parte do impôsto de renda e a dos Estados de parte dos impostos novos devem ser incluídas nos montantes de que se hão de retirar os 20% do Fundo Municipal de Educação.

25. Examinemos, agora, a expansão educacional brasileira e vejamos até que ponto há sinais que justifiquem as proposições sugeridas neste trabalho.

Para surprêsa, talvez, de muitos, comecemos por apreciar os quadros abaixo relativos à matrícula geral nas escolas primárias do Brasil, segundo a dependência administrativa das escolas, entre 1935 e 1956, e a sua distribuição proporcional em relação ao total de escolas e ao incremento relativo de cada tipo de escola:

 

QUADRO Nº 1

ENSINO PRIMÁRIO FUNDAMENTAL COMUM

DISTRIBUIÇÃO DA MATRÍCULA GERAL, SEGUNDO DEPENDÊNCIA

ADMINISTRATIVA

Anos	Total	Dependência
		Estadual	Municipal	Particular
1935	2 403 594	1 492 545	527 213	393 836
1940	3 068 269	1 802 626	711 574	554 069
1950	4 351 768	2 544 142	1 275 334	532 292
1956	4 941 986	2 897 272	1 479 326	565 388

 

DISTRIBUIÇÃO PROPORCIONAL

	1935	1940	1950	1956
Total ... Estadual ... Municipal ... Particular ...	100,00 61,84 21,84 16,32	100,00 58,75 23,19 18,06	100,00 58,46 29,31 12,23	100,00 58,63 29,93 11,44

 

INCREMENTO RELATIVO

Anos	Estadual	Municipal	Particular
1935 1940 1950 1956	100 121 170 194	100 135 242 281	100 141 135 144

 

Como se pode ver, a matrícula nas escolas primárias municipais cresceu de 527.213 em 1935 para 1.479.326 em 1956, representando isto um incremento relativo, tomando-se 1935 como 100, de 281, enquanto o ensino estadual aumentou de 194 e o particular, de 144.

Considerando-se a proporção com que contribui o ensino municipal para o total da matrícula escolar primária, temos que essa proporção de 21,84% em 1935, isto é, cêrca de 1/5, subiu a 30% em 1956, isto é, quase 1/3, a particular desceu de 16,32% a 11,44% e a estadual desceu de 61,84 a 58,63%.

A se manter o mesmo crescimento, dentro dos próximos vinte anos, a situação seria, aproximadamente, de 55,42% de escolas estaduais, 38,02% de escolas municipais e de 6,56% de escolas particulares.

Sabemos, porém, que tendências crescentes ou decrescentes tendem a se acentuar e não a se manter no mesmo ritmo, donde a proporção das escolas municipais poder tornar-se ainda maior, salvo intervenção de novos fatôres.

Outros números não seria entretanto necessários para caracterizar a vitalidade e o poder de promoção das administrações municipais, tantas vêzes julgadas, à ligeira, como as menos capazes das administrações públicas brasileiras.

26. Dir-se-á, porém, que o ensino primário municipal é de má qualidade em relação ao ministrado pela escola estadual. Admitamos que assim seja, de modo geral, mas, notemos que muitos observadores vêm considerando a escola municipal muito mais integrada no meio que a escola estadual, o que constitui elemento positivo a favor daquela instituição.

Buscando índices para documentar a possível qualidade da escola primária municipal, procuramos examinar as três escolas primárias brasileiras, a estadual, a municipal e a particular, nas suas relações percentuais entre a matrícula geral e conclusões de curso e achamos o seguinte:

QUADRO Nº 2

RENDIMENTO ESCOLAR

RELAÇÃO: CONCLUSÕES DE CURSO X 100

Matrícula Geral ^*

	Matrícula Geral (a)	Conclusões de curso (b)	b x 100 a
1935   Total .............. Estadual ............. Municipal ........... Particular ...........   1940   Total.............. Estadual ............ Municipal ........... Particular ...........   1950   Total ............ Estadual ........... Municipal ......... Particular .........   1952   Total ........... Estadual .......... Municipal ......... Particular..........	2 413 594 1 492 545 527 213 393 836       3 068 269 1 802 626 711 574 554 069       4 351 768 2 544 142 1 275 334 532 292       4 620 052 2 776 634 1 335 016 508 402	132 455 77 416 25 673 29 366       202 603 122 780 34 663 45 160       283 374 185 806 44 945 53 123       312 398 211 036 49 078 52 284	5,5 5,2 4,9 7,5       6,6 6,8 4,9 8,1       6,5 7,3 3,5 9,9       6,8 7,6 3,7 10,3

Verifica-se que a escola municipal tem quase 4% de conclusões de curso e a escola estadual, mais de 7%. A diferença não é tão significativa, sobretudo se passarmos a considerar agora o lado mais patético do drama da escola primária municipal, que é o dos recursos para a sua manutenção.

Lancemos a vista sôbre o quadro abaixo, relativo à receita arrecadada pela União, Estados e Municípios em 1954 e 1955:

 

QUADRO Nº 3

RECEITA ARRECADADA

	CR$ 1 000	%
1954   União ................................................. Estados e D. F. ................................. Municípios ......................................... Total ..........................................   1955   União ................................................ Estados e D. F. ................................. Municípios ......................................... (orçada) Total ...........................................	46 539 009 39 206 399 10 152 056 95 897 464       55 670 936 48 531 645 10 875 536   115 078 117	48,53 40,88 10,59 100,00       48,38 42,12 9,45   100,00

Por êsse quadro, vê-se que coube aos Municípios apenas 9,45% da receita pública do Brasil, em 1955, isto é, 10 bilhões e oitocentos milhões de cruzeiros, enquanto os Estados tiveram uma receita cêrca de 4,5 vêzes superior e a União 5,5 vêzes superior. Com aquêles pobres recursos é que, em 1956, os Municípios do Brasil ofereceram escola a 1.500.000 alunos contra 2.900.000 dos Estados.

Não temos um serviço regular de registro do custo do aluno nos dois sistemas, mas, em trabalho realizado para a CAPES (Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), o Eng. Barbosa de Oliveira, levando em conta dados de 1950 e 1951, apurou o seguinte, hoje naturalmente alterado, mas talvez ainda válido para significar proporções:

QUADRO Nº 4

DESPESAS PÚBLICAS COM O ENSINO PRlMÁRIO

1951 - INVERSÕES E DESPESAS DE CUSTEIO (Cr$ 1.000)			MATRÍCULA EFETIVA 1950
	Estados e DF	Municípios	Estado	Município
Brasil *   Pará ................ Pernambuco ... Bahia .............. Minas Gerais .. Distrito Federal São Paulo ....... Sta. Catarina .. Rio G. do Sul .. Goiás ..............	2 401 046   20 205 69 566 87 933 194 380 542 337 909 553 55 471 147 485 18 014	450 869   8 821 17 163 6 029 22 451 - 244 903 15 275 60 014 3 239	2 130 516   77 265 54 850 147 592 305 898 117 231 673 927 123 860 96 508 53 824	1 114 374   6 192 96 280 55 498 310 186 - 56 638 49 652 197 325 2 151

 

RELAÇÃO: DESPESAS PÚBLICAS EM 1951

MATRÍCULA EFETIVA 1950 ^{* *}

Custo por aluno matriculado

	No Ensino Estadual (Cr$)	No Ensino Municipal (Cr$)
Brasil   Pará ............................ Pernambuco ............... Bahia .......................... M. Gerais .................... D. Federal ................... São Paulo ................... S. Catarina ................. Rio G. do Sul .............. Goiás .........................	1 126,97   261,50 1 268,29 595,78 635,44 4 626,22 1 349,63 447,85 1 528,21 334,68	409,59   1 424,58 178,26 108,63 72,37 - 4 324,00 307,64 304,13 1 505,81

Por êsse quadro se nota que os Municípios, em 1951, mantiveram 1.114.374 alunos na escola pela soma de 450 milhões de cruzeiros e os Estados 2.130.516, pela soma de 2 bilhões e quatrocentos milhões de cruzeiros, isto cêrca de 6 vêzes mais para uma matrícula que não chega a ser duas vêzes superior à dos municípios.

Considerados tais aspectos, a escola municipal chega a ser um milagre. Estados há em que o professor municipal não recebe senão duas ou três centenas de cruzeiros por mês (em 1951) e, a despeito dêste salário, mantém a sua escola e os seus alunos e, possìvelmente, por período mais longo que os do Estado, pois a escola municipal, geralmente rural, não se acha tão congestionada e funciona normalmente em um só turno.

27. Deve-se, pois, reconhecer que as administrações municipais, a despeito de suas tremendas dificuldades de recursos e de pessoal, vêm realizando um esfôrço que pode sofrer honroso confronto com as administrações federal e estaduais.

Abaixo damos o Quadro nº 5, em que se pode apreciar a situação do ensino em 1956, com a indicação do número de unidades escolares, e do número de professôres normalistas de cada uma das três famílias de escolas primárias, a estadual, a municipal e a particular. (Quadro nº 5.)

Vê-se aí que os Estados mantêm 31.305 unidades escolares, com 91.210 professôres, dos quais 67.604 diplomados, ou sejam 74,1%; os Municípios, 36.391 unidades escolares com 45.050 professôres, dos quais 9.084 diplomados, ou sejam 20,2% e os particulares 7.196 unidades escolares com 18.533 professôres, dos quais 7.538 diplomados, ou sejam 40,7%.

28. A tese da municipalização do ensino é, simultâneamente, um incentivo a êsse imenso esfôrço e uma correção para que o mesmo se possa exercer com todo o proveito para a nação.

Recursos adequados e assistência técnica, guardados os estímulos da autonomia e da iniciativa próprias, são as grandes molas, que viria trazer o plano aqui proposto, para que as energias já reveladas do espírito local das comunidades brasileiras se projetassem, com todo o vigor, na execução da imensa obra de construção nacional que lhes está afeta e só por elas pode ser realizada.

O Brasil é hoje um todo unificado, com a sua população emancipada e movida por um pensamento comum e uma comum informação, que circulam, de fronteira a fronteira do país, nas ondas de uma vasta rêde de jornais falados e entendidos por todos, mesmos os analfabetos, não se justificando nenhuma secreta e anacrônica resistência à mais ampla e mais democrática difusão de poder e de autonomia. A presença, ainda, entre nós das fôrças mofinas e estreitas da centralização é apenas a sobrevida do arcaísmo irredutível da velha mentalidade autocrática de uma suposta elite, que teima em não desaparecer.

QUADRO Nº 5

ENSINO PRIMÁRIO FUNDAMENTAL COMUM

Dados relativos a 1956

 

REGIÕES,	UNIDADES ESCOLARES				CORPO DOCENTE								MATRÍCULA GERAL
ESTADOS		ESTA-	MUNI-	PARTI-	TOTAL		ESTADUAL		MUNICIPAL		PARTICULAR
E TERRITÓ-RIOS	TOTAL	DUAL	CIPAL	CULAR	TOTAL	NORMA- LISTA	TOTAL	NORMA- LISTA	TOTAL	NORMA- LISTA	TOTAL	NOR- MA- LISTA	TOTAL	ESTA-DUAL	MUNI-CIPAL	PARTI-CULAR
BRASIL.	74.892	31.305	36.391	7.196	154.793	84.226	91.210	67.604	45.650	9.084	18.533	7.538	4.941.986	2.897.272	1.479.326	565.388
NORTE	2.658	1.878	556	224	4.958	1.423	3.578	1.033	676	101	704	289	166.861	121.787	22.282	22.792
Rondônia	67	62	-	5	173	64	139	55	-	-	34	9	4.991	3.934	-	1.057
Acre	90	59	20	11	234	66	171	44	20	-	43	22	7.106	5.468	709	929
Amazonas	414	345	23	46	997	328	791	258	23	-	183	70	30.016	23.697	461	5.858
R.Branco	6	5	-	1	46	32	38	24	-	-	8	8	1.385	1.033	-	352
Pará	1.981	1.311	513	157	3.300	846	2.247	572	633	101	420	173	116.726	81.357	21.112	14.257
Amapá	100	96	-	4	208	87	192	80	-	-	16	7	6.637	6.298	-	339
NOR-DESTE	17.868	4.874	10.532	2.462	25.820	8.208	10.176	5.772	11.238	854	4.406	1.582	796.469	333.056	329.407	134.006
Maranhão	1.419	202	1.020	117	2.231	542	670	415	1.176	56	385	71	75.014	21.757	40.974	12.283
Piauí	916	358	476	82	1.387	432	672	331	509	2	206	99	49.099	26.609	17.351	5.139
Ceará	5.659	1 .685	3.619	355	7.580	2.286	2.955	1.663	3.378	223	887	400	197.098	86.121	88.946	22.031
R.G.Norte	1.707	724	525	458	2.528	422	1.396	341	532	-	600	81	85.429	48.921	16.340	20.168
Paraíba	1.470	853	505	112	2.720	778	1.782	597	615	29	323	150	82.619	54.399	17.996	10.224

 

Pernam-buco	5.441	885	3.494	1.062	7.368	2.977	2.030	1.872	3.748	486	1.590	619	240.006	72.664	116.414	50.928
Alagoas	1.256	167	893	196	2.006	773	671	553	920	58	415	162	67.204	22.585	31.386	13.233
LESTE	22.902	8.266	12.008	2.628	51.810	28.749	27.295	20.870	17.054	4.946	7.461	2.933	1.766299	918.041	635.706	212.552
Sergipe	927	387	385	144	1.420	465	737	301	392	29	291	135	48.661	26.334	14.150	8.177
Bahia	5.327	2.384	2.448	495	7.365	4.474	3.988	3.959	2.457	48	920	467	263.058	148.855	84.530	29.673
M.Gerais	10.728	3.089	7.176	463	25.158	13.165	15.834	11.490	7.543	552	1.781	1.123	869.920	536.993	287.460	45.467
Esp.Santo	1.990	1.391	482	117	3.170	1.768	2.457	1.647	483	8	230	113	99.644	79.243	15.103	5.298
R.Janeiro	2.711	1.004	1.202	505	7.776	4.092	4.279	3.473	2.011	141	1.486	478	244.226	126.616	73.805	43.805
D.Federal	1.219	-	315	904	6.921	4.785	-	-	4.168	4.168	2.753	617	240.790	-	160.658	80.132
SUL	29.070	14.645	12.797	1.628	67.008	44.283	46.563	38.915	15.411	3.091	5.034	2.277	2.045.300	1.408.390	470.084	166.826
S.Paulo	11.819	8.757	2.598	464	32.561	31.783	28.145	28.145	2.781	2.418	1.635	1.220	1.085.109	950.228	82.996	51.915
Paraná	4.691	2.442	2.148	101	10.436	4.069	7.260	3.779	2.776	137	400	153	236.662	131.548	90.488	14.626
S.Catarina	3.983	2.274	1.649	60	7.160	2.318	5.107	2.019	1.802	187	251	112	225.616	163.146	52.850	9.620
R.G.Sul	8.577	1.172	6.402	1.003	16.851	6.113	6.051	4.972	8.052	349	2.748	792	497.913	163.468	243.780	90.665
CENTRO OESTE	2.394	1.642	498	254	5.197	1.563	3.598	1.014	671	92	928	457	167.057	115.998	21.847	29.212
M.Grosso	762	577	110	75	1.884	525	1.330	311	185	45	369	169	55.468	38.243	5.107	12.118
Goiás	1.632	1.065	388	179	3.313	1.038	2.268	703	486	47	569	288	111.589	77.755	16.740	17.094

Tenhamos a coragem de confiar no Brasil, e confiar no Brasil é confiar nos municípios, onde se está a processar a mais nova e mais profunda revolução democrática da vida brasileira, com os milagres dos homens novos, que o voto secreto e livre, a despeito de todos os equívocos e confusões, está trazendo à responsabilidade ao lhes entregar o destino das suas populações.

Aos seus governos, que velam mais de perto do que os dos Estados e da União pelo bem-estar das populações brasileiras, deve ser entregue a responsabilidade da formação do brasileiro, no seu período mais crucial, que é o de sua infância.

Confiada ao município, enraizada na comunidade, a escola primária se irá fazer a sua mais importante instituição, objeto do amor e do orgulho locais, centro de educação das suas crianças e de vida e cultura da sua população adulta.

Dizem que não temos espírito de comunidade. Como poderíamos tê-lo, se as instituições, que formam êsse espírito, são tôdas instituições consulares, ligadas aos poderes centrais e distantes do Govêrno Federal e do Govêrno Estadual, olímpicas e remotas, e em rigor alienadas do espírito local, do gênio local e do interêsse local?

Comecemos pela escola a restauração, no Brasil, da ordem local, condição primária para que façamos ressurgir o regional e o autêntico na cultura brasileira, ameaçados e feridos pelos restos de centralização colonialista de que ainda não nos emancipamos e que tanto se refugiam ainda nas instituições educativas.

Portugal negou-nos, durante todo o tempo da Colônia, a Universidade, porque sabia quanto a educação emancipa e dá autonomia. Hoje, são os governos centrais que limitam os poderes dos municípios, já lhes restringindo os recursos, já lhes retirando a justa dignidade de instituições próprias. A municipalização do ensino primário não é uma reforma administrativa nem pedagógica, embora também seja tudo isto: é, principalmente, uma reforma política e o reconhecimento definitivo da maioridade de nossas comunidades municipais. E o princípio que reivindica é, acima de tudo, o princípio da autonomia municipal.

ESQUEMA ALGÉBRICO DO PLANO PREVISTO NO ITEM 16

A) Base geral Professorado (salários e

A’ - Ensino Primário enc. sociais) ............... 048

(pago p/municípios e esta- Resto:

dos) Administração ............. 0,12

Material ....................... 0,30

Fundo de construções 0,10 0,52

Total: 100% 1,00

 

A’’ - Os recursos virão: Dos municípios: 0,20 da Renda de s/ Impostos

Dos estados: o resto do custo global.

A’’’ - Remunerar-se-ão os professôres na base do salário mínimo do município por hora de trabalho (isto é: pagar-se-á o repouso remunerado).

B) Custo dos professôres por ano e por aluno (Férias pagas)

₁₂ Pe x a (1+b) s onde:

c = 40 P = pop. escolar do mun. (prim.)

P s = salário mínimo mensal

a = % de horas de trab. diário sôbre

oito horas

b = acréscimo para encargos sociais (em %)

Exemplo: Seja P = 1200; s = Cr$ 1.500,00; a = 0,50 e b = 0,40, logo:

₁₂ 1200 x 0,50 x 1,40 x 1500

c = 40 _{= Cr$ 315,00}

1200

Cr$ 315,00 por aluno-ano, de custo global com professôres, a ser pago

pelo município e pelo estado.

C) Custo global por ano e por aluno (professôres e tudo o mais)

c = C = Cr$ 315,00 = Cr$ 656,25 por aluno-ano, incluindo tôdas

----- -------------- as despesas.

0,48 0,48

D) Custo agregado para tôda a população escolar

c = p c = 1200 x Cr$ 656,25 = Cr$ 787.500,00 (est. + mun.)

E) Despesa do Estado: Z = c - 0,20 R.I. onde R.I. é a renda dos impostos

do município

Z = Cr$ 787.500,00 - Cr$ 400.000,00 = Cr$ 387.500,00

admitindo-se uma renda de impostos do município de Cr$ 2.000.000,00.

BIBLIOGRAFIA

1. ANÍSIO S. TEIXEIRA. A educação e a crise brasileira, especialmente

páginas 45-49, 146-148, 154-159 e 161-179.

2. AMÉRICO BARBOSA, O trabalho, a renda e o ensino, (CAPES.)

3. A autonomia da educação na Bahia, Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos.

4. Reforma de educação de Goiás.

5. JAYME ABREU, O sistema fluminense de educação.

6. ROBERTO MOREIRA. A escola elementar e a formação do professor no Rio Grande do Sul.

7. Constituição Federal.

8. ANÍSIO TEIXEIRA, A escola pública universal e Gratuita.

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