Compete ao Conselho Federal de Educação, nos têrmos do parágrafo 2º do artigo 92 da Lei de Diretrizes e Bases, elaborar, para execução em prazo determinado, o Plano de Educação referente a cada um dos Fundos, criados pela Lei de Diretrizes e Bases e constituídos em parcelas iguais, equivalentes a três décimos cada um dos recursos federais destinados à educação.

As idéias de Fundo e Plano, que veio a lei adotar, importam em considerar especiais os serviços públicos de ensino e, dêste modo, sujeitos a tratamento diverso daqueles que recebem os servicos públicos normais. Dentro da prática administrativa brasileira, o precedente mais próximo dêsse regime especial, agora adotado para a educação e o ensino, encontra-se no plano rodoviário do país, para o qual também se estabeleceram recursos especiais, obrigatoriedade de planos periódicos e articulação entre as atividades da União, dos Estados e dos Municípios.

O plano rodoviário foi objeto de lei própria, anterior à Constituição de 46, e por esta mantida. O plano de educação, ora criado, deveria, a nosso ver, também ter fôrça de lei, uma vez elaborado e aprovado por êste Conselho, cuja competência na matéria ficou pela lei expressamente estabelecida. Como, porém, a Constituição obriga, pelo seu artigo 73, a inclusão discriminada das dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos, julgam os juristas do Conselho tornar-se necessária a aprovação legislativa dos planos elaborados pelo Conselho, para a inclusão no orçamento das verbas globais dos respectivos fundos. A matéria é, pois, de absoluta urgência, a fim de ser possível, ao Congresso, ainda êste ano, aprovar os planos que venha o Conselho a elaborar.

A primeira consideração a levar em conta neste trabalho é a de que a educação constitui serviço comum e solidário das três órbitas administrativas do país, sendo a ação do Govêrno Federal fundamentalmente supletiva e devendo, portanto, os planos a serem elaborados ter em vista os serviços dos Estados e dos Municípios no campo de educação e ensino. Dêsse modo, os planos deverão visar, acima de tudo, a oferecer oportunidade e indicar a forma pela qual os três governos possam coordenar os seus esforços para a consecução dos objetivos previstos na Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases.

A ação da União, em virtude do seu caráter supletivo, terá de se exercer junto aos Estados e respectivos Municípios, de modo a auxiliá-los no sentido de uma integração de esforços para o cumprimento da obrigação solidária (art. 3º da lei) dos podêres públicos da República, em relação à educação. Consagrando a lei o princípio do planejamento, sem o qual tal ação coordenada e solidária não se poderia estabelecer, e criando os fundos de educação, deixa implícito o legislador que o plano deverá ser, fundamentalmente, um plano de distribuição dos recursos, de tal modo elaborado, que enseje ao país alcançar os objetivos previstos no artigo 93 e que se aplicam tanto à União quanto aos Estados. O artigo 93 não poderá ser entendido sem a aceitação da premissa de que os planos nacionais e os planos estaduais constituem peças mùtuamente complementares a governar um esfôrço comum e integrado. E a definição da atribuição federal como supletiva, especìficamente supletiva, confirma e legitimidade desta interpretação.

De um lado, com efeito, temos os dispositivos referentes à educação, pelos quais a constituição e a Lei de Diretrizes e Bases determinam que a educação é um direito; que a educação primária é obrigatória; que a educação ulterior à primária deve oferecer acesso ao maior número possível de educandos (art. 93 da Lei de Diretrizes e Bases); que se deve assegurar "a melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento dos serviços de educação" (art. 93); que se deve ainda assegurar "o desenvolvimento do ensino técnico-científico" e o das "ciências, letras e artes". Do outro lado, para o cumprimento dêstes objetivos, temos a disposição que manda reservar do produto dos impostos, nas três órbitas administrativas, a porcentagem mínima de 12% na órbita federal e a de pelo menos 20% nas órbitas estaduais e municipais.

Para a aplicação dos recursos federais, a Lei de Diretrizes e Bases cria três fundos - o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o Fundo Nacional do Ensino Superior - e os constitui com parcelas iguais de 3/10 dos recursos mínimos federais. É evidente que o propósito do legislador foi o de dar possibilidade ao Govêrno Federal de exercer a sua ação supletiva de forma a estimular e ajudar os Estados e os Municípios no cumprimento de suas atribuições no campo da educação.

A própria distribuição dos recursos federais em parcelas iguais para os três níveis de ensino indica que a União reconhece sua ação suplementar e não deseja assumir a responsabilidade dos sistemas de ensino em seus três níveis, mas auxiliar os serviços locais de educação, oferecendo ajuda maior, proporcionalmente, aos ensinos de nível médio e superior. Com efeito, a educação primária obrigatória de seis anos para tôda a população escolar brasileira exigirá normalmente recursos duas a três vêzes acima dos exigidos pela educação de nível médio e de nível superior, salvo se também estas fôssem destinadas a todos, sòmente justificando-se a divisão por igual dos recursos federais, em virtude de ter a União liberdade de aplicação dêsses recursos, sem levar em conta as suas necessidades globais.

É visível, em face dessa divisão dos recursos, da sua constituição em Fundos e dos dispositivos gerais da Constituição e da Lei de Diretrizes e Bases, que a intenção do legislador foi a de colocar a União em posição de suprir, pela assistência financeira, os Estados e os Municípios, de recursos para o desenvolvimento dos sistemas estaduais de educação, expressamente reconhecidos pela Constituição e pela Lei de Diretrizes e Bases.

Nem está isto em desacôrdo com a tradição da República. A despeito de se acharem sob lei federal o ensino secundário e o superior, a União se absteve de criar sistemas oficiais de ensino médio, reduzindo sua atividade ao ensino superior, às escolas técnico-industriais e a manter, vindo do Império, o seu único colégio padrão de ensino secundário, o Colégio Pedro II. Fora disto, custeia apenas instituições especiais de educação e o ensino militar. Esta tendência ficou definitivamente consagrada pela Constituição de 46 e pela lei complementar de Diretrizes e Bases da Educação.

Parece, assim, não poder sofrer dúvidas, que o espírito da lei, ao criar os Fundos, foi o de dar base e viabilidade a um plano de assistência financeira aos Estados e aos Municípios para o desenvolvimento e o aperfeiçoamento dos sistemas estaduais de educação, sem prejuízo das obrigações da União já anteriormente assumidas, especialmente quanto ao ensino superior. Cabe aqui notar que tais obrigações estão ligadas à responsabilidade da União pelo exercício das profissões liberais, resultante de dispositivo constitucional independente dos relativos à educação propriamente dita. Mesmo quanto ao ensino superior, todavia, a tendência estabelecida pela Lei de Diretrizes e Bases é a de permitir que, administrativamente, venha o mesmo a cair sob o contrôle do Estado (veja-se o art. 15 da Lei de Diretrizes e Bases).

É, pois, doutrina incontestável da Lei de Diretrizes e Bases que a educação nacional repousa nos sistemas estaduais de educação, aos quais a União prestará assistência financeira, em primeiro lugar; assistência técnica, sempre que possível; e, por último, suplementará com estabelecimentos próprios, quando assim o julgar conveniente (caso do ensino superior). A manutenção de estabelecimentos padrões ou de instituições de formação do magistério, deverá ser considerada dentro das atividades de assistência técnica.

Os planos relativos aos Fundos de Educação deverão, assim, consistir em assistência financeira, assistência técnica e instituições supletivas, ou seja, o sistema federal supletivo de ensino.

No nível primário, o plano será fundamentalmente de assistência financeira e, secundàriamente, de assistência técnica. No nível médio, de assistência financeira, de assistência técnica e de estabelecimentos supletivos federais, caso não se inicie a política de transferir os existentes aos Estados. No nível superior, o plano será dominantemente o do sistema federal de ensino superior, sem prejuízo, entretanto, dos demais aspectos da ação federal, ou seja, de assistência financeira e técnica.

Embora os planos federais compreendam, assim, as três modalidades da ação federal, as mesmas não terão, nos três níveis de ensino, a idêntica proporcionalidade. No ensino primário, será bàsicamente de auxílio financeiro. No médio, distribuir-se-á entre o auxílio financeiro e o de manutenção de estabelecimentos federais supletivos. No superior, será bàsicamente de manutenção de estabelecimentos federais supletivos. No superior será bàsicamente de manutenção do sistema federal supletivo.

Examinemos as bases em que se poderia estabelecer o critério para o plano do Fundo Nacional do Ensino Primário.

Sabemos que o ensino primário, ministrado pelos sistemas estaduais de educação, se divide, administrativamente, em escolas estaduais e escolas municipais. Para efeito da ação federal, devemos compreendê-lo como tantos sistemas quantos são os Estados e os municípios no país.

Os sistemas de educação não são, com efeito, algo de abstrato que se possa considerar ligado a tôda a população do país, mas conjuntos de escolas, vinculados às unidades da população e, em rigor, a cada comunidade local.

Considerá-lo vinculado ao município é o mínimo que temos de admitir - pois poderíamos considerá-lo vinculado ao distrito - em face do artigo 29 da Lei de Diretrizes e Bases, que fixa a obrigação de fazer o município a chamada da população escolar de sete anos de idade, para a matrícula na escola primária.

É claro que essa vinculação não importa em desconhecer que o contrôle legislativo e, de certo modo, administrativo do ensino primário seja da competência do Estado e, daí, ser o sistema um sistema estadual de ensino primário. A palavra sistema é eminentemente concêntrica, se me permitem a expressão, havendo o sistema nacional, composto de sistemas estaduais, e sistemas estaduais compostos de sistemas municipais, e sistemas municipais compostos de sistemas distritais. E isto é verdade, mesmo que as escolas não estejam sob contrôle administrativo unificado.

Também, neste sentido, ainda que estaduais e sujeitas ao contrôle centralizado do Estado, as escolas de um determinado município constituem o sistema de escolas estaduais daquele município e, gradativamente, virão a ter o seu contrôle administrativo próprio, assim que os Estados sentirem mais vivamente a necessidade de o fazer, atendendo às condições reais das suas escolas em cada município.

O conceito que estamos procurando definir não é legislativo ou administrativo de sistema, mas o do reconhecimento da escola como instituição prêsa, de um modo ou de outro, à comunidade a que serve e da qual recebe as influências mais significativas para a sua caracterização real.

A disposição do artigo 29 da Lei de Diretrizes e Bases, confiando ao município a atribuição básica de fazer a chamada da população de sete anos para a escola primária, reforça a nossa interpretação. Aí está a convocação do município para determinar, na sua circunscrição territorial, a própria ação do Estado. A base territorial e populacional da educação primária é, pois, o município.

A assistência financeira da União deverá, portanto, ser exercida à luz da necessidade da população escolar de cada município. Para educar tôdas as suas crianças, devemos buscar avaliar o custo por aluno da educação, seja no ensino municipal, seja no estadual, naquele município.

Os Estados vêm procurando dar à educação de todo o Estado o mesmo nível e os mesmos recursos. Já os municípios têm seus padrões e níveis próprios.

Sem desconhecer que o ideal seria receber o brasileiro, seja lá qual fôsse o Estado ou o Município, educação substancialmente equivalente uma à do outro, com professôres igualmente competentes e igualmente pagos e as demais despesas e condições da escola apreciàvelmente idênticas, temos de reconhecer os contrastes econômicos e sociais do país e restringir-nos à possível identidade dos níveis regionais, o que já representa um grande avanço.

O precedente, que temos no país a respeito dêsse progressivo esfôrço de proporcionalidade na distribuição dos recursos nacionais, é o da legislação referente ao salário mínimo.

Parece, pois, apropriado que o plano nacional de educação primária obedeça, quanto à avaliação do custo da educação primária, aos critérios que regulam os níveis do salário mínimo para as diferentes regiões do país.

Baseados em tais níveis, poderemos estabelecer o salário do professor, tendo em vista o nível de sua formação profissional e o seu horário de trabalho. As demais despesas da escola obedeceriam ao nível dêsse salário e se somariam ao salário, para a fixação do custo da educação por aluno. Isto não seria arbitrário, admitindo-se que o nível de vida sempre compreende o conjunto de despesas de certo estágio social e que as necessidades de eficência e confôrto têm flexibilidade correspondente a cada nível econômico.

Para se avaliarem as despesas de ensino, costuma-se considerar o salário do professor, nos sistemas escolares, como equivalente a de 65 até 85 por cento da despesas total com a escola. Entre nós, seria legítimo considerar as despesas de magistério como importando em 70% da despesa total, o que deixaria 30% dos recursos a serem distribuídos pela administração, pelo material didático, livros e aparelhamento, e pela construção do prédio, sua conservação e seu equipamento. Faltariam os recursos para a assistência social, compreendendo uniformes e alimentação, que deverão provir de fonte diversas da dos Fundos de Educação, nos têrmos da Lei de Diretrizes e Bases. É evidente que outros recursos da comunidade, do Estado e da União, deverão ser mobilizados para êsse fim, absolutamente essencial ao êxito do esfôrço educacional brasileiro, mas tais despesas não correrão pelo Fundo de Educação.

Admitido o critério acima proposto, o custo da educação seria função do salário médio do professor. Conhecido êste, sabendo-se que representa 70% do custo total da educação primária e admitindo-se que ao professor competirá educar 30 crianças, teríamos o custo da educação por aluno. Os 30%, além das despesas com o magistério, poderiam ser distribuídos nas percentagens seguintes: 7% para despesas de administração, 13% para despesas com livros, material didático de consumo e aparelhamento e 10% para as despesas de capital como prédio e equipamento. As despesas totais do ensino seriam assim distribuídas:

Com o magistério .................................... 70%

Administração .......................................... 7%

Material didático, livros, aparelhamento e

despesas de consumo ............................. 13%

Prédio e equipamento ............................. 10%

Se considerarmos que o professor, conforme seja leigo, regente, normalista ou de formação pós-secundário ou de terceiro nível, deverá ter salário, para dia completo, correspondente ao salário mínimo (leigo), ou de 125% do salário mínimo (regente), ou 150% do salário mínimo (normalista), ou de 200% e mais do salário mínimo quando contar com curso de terceiro nível, poderemos calcular o custo da educação pela região.

À maneira de exemplo, tomemos a região de salário mínimo de Cr$ 9.000,00 e o professor normalista com o salário de Cr$ 13.500,00, e uma despesa média por professor, considerados os demais ônus das despesas de pessoal, de CR$ 15.400,00, teremos:

Despesas com o magistério por

classe de 30 alunos ............................................... 15.400,00

Administração ........................................................ 1.540,00

Livros, material didático e aparelhamento ................ 2.860,00

Prédio e equipamento ............................................. 2.200,00

22.000,00 p/classe de 30 alunos

Custo do aluno - mês: 722,20

Custo do aluno - ano: 8.666,60

Êste seria o custo básico do aluno para efeito de cálculo do auxílio federal, a ser dado ao Estado, mediante convênio, para aplicação em cada município, nos têrmos da carência de educação de cada um dêles, na região respectiva.

Atribuimos à despesa de prédio e equipamento a parcela de 10% do custo do ensino. É evidente que tal parcela não bastaria para a construção e a conservação do prédio. Tal parcela, com efeito, deve, constituir o fundo de amortização e juros dos empréstimos de capital para a construção e conservação dos prédios escolares, numa política de investimento em que o papel da União pode ser fundamental.

O auxílio federal sòmente será concedido no caso do Estado e do Município destinarem no mínimo 20% dos seus recursos de impostos ao ensino, acrescentando o plano federal a essa condição as de não deverem as despesas com o professorado exceder de 70%, as de administração de 7%, de livros, material didático, aparelhamento e de consumo não seriam inferiores a 13%, reservando-se 10% das despesas totais com o ensino primário para prédio e equipamento das escolas de nível primário. Esta reserva de 10%, junto com 10% do auxílio federal, iria constituir o fundo de amortização e juros dos empréstimos escolares, a serem levantados com a responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, para a construção do sistema escolar de cada município. Tais recursos seriam recolhidos ao Banco do Brasil, ou às Caixas Econômicas ou mesmo ao Banco de Desenvolvimento para atender aos referidos empréstimos, a serem assinados pelos três podêres, da forma que fôr considerada mais conveniente.

Pode-se apreciar como funcionaria o mecanismo do plano. Cada Estado, em entendimento com os municípios, faria o seu plano estadual, por município, de educação primária para tôda a população escolar, com a descrição das escolas a criar a fim de dar aos alunos seis anos de estudos na zona urbana e na zona rural. Indicaria o número de professôres existentes e o dos necessários, o salário dos mesmos segundo o nível de formação - leigos, regentes e normalistas - situaria e projetaria as escolas a reconstruir e construir para atender a tôda a população e candidatar-se ao auxílio federal, a ser distribuído por cada um dos municípios, conforme as indicações do plano geral e sub-planos municipais.

O auxílio visaria a expandir o ensino a maior número de alunos e a melhorar a sua qualidade, tendo sempre por base o custo do aluno. No caso de expansão da matrícula, o auxílio seria o do custo total dos novos alunos; no caso de melhoria do ensino, o auxílio seria um refôrço a êsse custo do aluno, ajudando-se a elevação do nível e qualidade do ensino. No convênio a ser assinado, seriam fixadas as condições para o recebimento do auxílio, bem como as do empréstimo e equipamento, a ser amortizado com 10% dos recursos despendidos pelo Município, e pelo Estado no município em questão, além do 10% do auxílio federal retido para êsse fim.

Aceitas as bases, ora propostas, poder-se-ia elaborar o plano, fixando-se os princípios e critérios acima considerados e estabelecendo-se os prazos para a apresentação, pelo Estado, dos seus planos de educação por município, com a indicação do orçamento de educação para o Estado e dos orçamentos de cada um dos seus municípios, a descrição dos respectivos sistemas escolares e dos projetos específicos de sua expansão e melhoramento. Baseado no orçamento do ano vigente e na proposta do orçamento do ano seguinte, os Estados deveriam até, o mais tardar, 30 de abril, apresentar ao Ministério da Educação seus respectivos planos. Os convênios deverão ser assinados até 30 de setembro de cada ano, para sua execução no ano seguinte.

O auxílio a ser distribuído a cada Estado será em 30% diretamente proporcional à população escolar em 70% inversamente proporcional à sua renda per capita, de modo a atuar como fôrça de equalização dos recursos para o ensino de cada brasileiro.

Como as obrigações da União em relação ao ensino primário, nos têrmos do artigo 93 e seus parágrafos, compreendem, além do auxílio direto aos Estados e Territórios, a assistência técnica para a melhoria progressiva do ensino e aperfeiçoamento dos professôres, do total dos recursos do Fundo seriam distribuídos 75% para auxílio direto aos Estados e Territórios, por meio de convênios, nos têrmos do Plano de Educação; 22% para aperfeiçoamento dos professôres em centros federais de treinamento, incentivo à pesquisa, mobilização nacional contra o analfabetismo, congressos, conferências e despesas federais de administração do Plano de Educação; e 3% para bôlsas de estudo a alunos, a serem educados em condições especiais, por falta de escola local adequada.

Montando a 19 bilhões os recursos para 1963 do Fundo Nacional do Ensino Primário, seria a seguinte a sua discriminação orçamentária:

a) 75% para manutenção, expansão do ensino e sua melhoria progressiva, por convênios com os Estados e Territórios, para aplicação nos Municípios, nos têrmos do disposto no Plano de Educação inclusive os 10% para financiamento dos empréstimos para reconstrução e construção de prédios e equipamentos escolar, sendo o montante de cada Estado ou Território calculado em 30% diretamente proporcional à população de 7 a 14 anos e 70% inversamente proporcional à renda per capita do Estado ou Território 75% do montante do Fundo (Cr$ 14.250.000.000)

b) 3% para concessão de bôlsas de estudo a alunos a serem educados em condições especiais, por falta de escola local adequada 3% do montante do Fundo (Cr$ 570.000.000)

c) 22% para aperfeiçoamento de professôres em centros federais de treinamento, incentivo à pesquisa, realização de congressos e conferências e despesas federais de administração do plano do Fundo de Ensino Primário, inclusive a mobilização nacional contra o analfabetismo 22% do montante do Fundo (Cr$ 4.180.000.000)

Dividir uma parcela correspondente a 70% dos fundos disponíveis de modo que o auxílio a cada Estado (ou Território) correspondente a essa parcela seja proporcional ao número de crianças de 7 a 14 anos, e que o auxílio por criança seja inversamente proporcional à renda per capita no estado considerado.

Seja F o total da parcela a ser distribuída pelos diversos Estados e, para cada Estado:

p = número de crianças de 7 a 14 anos;

A = auxílio total ao Estado;

a = auxílio por criança;

r = renda per capita.

Do enunciado deduz-se que:

a = K/r

A = pa

Sendo K uma constante de proporcionalidade, calculada de modo que a soma A dos auxílios a cada estado seja igual a F.

Para calcular K, tem-se, portanto:

A = pa = (pK/r) = F.

Portanto, sendo K constante,

K (p/r) = F

K = F : (p/r).

Determinando o valor de K, ter-se-á:

a = F : r = K/r

(p/r)

A = pF : r = K p/r

(p/r)

Como rotina de cálculo, são as seguintes as operações a efetuar:

a) obter para cada Estado o número p da criança de 7 a 14 anos;

b) obter ainda o valor r de renda per capita;

c) calcular, para cada estado, o quociente de p por r;

d) somar os valores dêsse quociente para todos os Estados e Territórios;

e) dividir o valor F dos fundos a distribuir pela soma encontrada, obtendo-se assim o valor numérico da constante K;

f) multiplicar o valor encontrado para K pelos quocientes obtidos na operação

(c) para obter o valor A do auxílio a cada Estado correspondente à parcela considerada dos fundos a distribuir;

g) obter, para fins comparativos, o valor de a, seja dividindo A por p, seja dividindo K por r.

AS CONSIDERACÕES DO CONSELHEIRO

D. CÂNDIDO PADIN

Como um dos três relatores da matéria, o Conselheiro D. Cândido Padin fêz, de improviso, a seguintes considerações, registradas pela taquigrafia:

"Tive oportunidade de conhecer de antemão, por gentileza do Conselheiro Anísio Teixeira, o trabalho que S. Exa. vem de apresentar. De forma que já apreciei e posso dizer que é inegàvelmente uma contribuição excelente para o estudo, de tanta responsabilidade, que o Conselho vem fazendo, pois, como tive ocasião de dizer, na Reunião do mês passado, versa problema que tem de ser totalmente repensado, tendo-se como base os preceitos da nova lei. De modo geral, estou de acôrdo com as idéias fundamentais que o Conselheiro Anísio Teixeira apresenta para a aplicação dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Primário.

Outros Conselheiros participaram do debate, o qual continuará aberto nas reuniõespróximas.

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